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Leitfaden zur Berücksichtigung von Selbstreinigungsmaßnahmen bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge

Ergebnisse

Projektbeschreibung

Projektbeteiligte

Eckdaten

Leitfaden zur Berücksichtigung von Selbstreinigungsmaßnahmen bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge


Projektnummer
10.08.17.7-16.06
Projektbeginn
08.2016
Projektende
03.2017
Projektstatus
abgeschlossen mit Bericht

Ergebnisse

 

Mit der grundlegenden Novellierung des Vergaberechts wurden – in Umsetzung der europäischen Richtlinien – erstmals Vorgaben für Maßnahmen eingeführt, mittels derer Unternehmen ihre Zuverlässigkeit wiedererlangen und einen drohenden Ausschluss von einem Vergabeverfahren abwenden können (Selbstreinigung). Im Rahmen des Forschungsprojektes wurden Voraussetzungen, Verfahren und Rechtswirkung der vergaberechtlichen Selbstreinigung im Zusammenspiel mit den jeweiligen Ausschlussgründen beschrieben. Der entwickelte Leitfaden soll den Vergabestellen zur praktischen einheitlichen Handhabung der Selbstreinigung dienen.

Projektlaufzeit: August 2016 – März 2017

Ausgangslage

Öffentliche Aufträge im Baubereich werden ausschließlich an geeignete Unternehmen vergeben, die nicht aus zwingenden oder fakultativen Gründen vom Vergabeverfahren ausgeschlossen wurden. Die Eignung von Unternehmen bemisst sich anhand ihrer Fachkunde, wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit sowie ihrer Zuverlässigkeit.

Ausschlussgründe knüpfen an die mangelnde Zuverlässigkeit eines Unternehmens an. Liegt ein Ausschlussgrund vor, können betroffene Unternehmen Maßnahmen zur Selbstreinigung ergreifen und damit ihre Zuverlässigkeit wiedererlangen. Im Fall einer erfolgreichen Selbstreinigung darf ein Unternehmen nicht von einem Vergabeverfahren ausgeschlossen werden. Das jüngst novellierte Vergaberecht regelt erstmals Voraussetzungen und Rechtswirkung der vergaberechtlichen Selbstreinigung im Oberschwellenbereich und setzt damit das entsprechende europäische Richtlinienrecht um.

Für eine erfolgreiche Selbstreinigung muss ein Unternehmen im Regelfall aktiv und umfassend an der Sachverhaltsaufklärung mitwirken, eine Schadenswiedergutmachung betreiben und konkrete technische, organisatorische und personelle Maßnahmen ergreifen um sicherzustellen, dass vergleichbare Rechtsverstöße in Zukunft vermieden werden. Der öffentliche Auftraggeber muss die vorgelegten Tatsachen und Nachweise umfassend prüfen und bewerten und bei der Prüfung der Eignung berücksichtigen.

Ziel

Selbstreinigungsmaßnahmen sind von den Vergabestellen zwingend zu berücksichtigen und zu bewerten. Insofern hat das Verständnis und die Anwendung der rechtlichen Bestimmungen für die Vergaberechtspraxis grundlegende Bedeutung. Die Bestimmungen sind dabei im Einzelnen für die Praxis schwer handhabbar, da sie eine Häufung unbestimmter Rechtsbegriffe enthalten und kaum handhabbare Direktiven für das Ausfüllen des Beurteilungsspielraums des Auftraggebers genannt werden. Die vergaberechtliche Selbstreinigung stellt somit bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge ein wichtiges und gleichzeitig herausforderndes Themenfeld dar.

Ziel des Forschungsprojektes war die Entwicklung eines Leitfadens für die Praxis zur praktischen einheitlichen Handhabung der Prüfung von Selbstreinigungsmaßnahmen. In einfach umzusetzender Form sollte aufgezeigt werden,

 

 

  • wann eine Selbstreinigung überhaupt in Betracht kommt,
  • welche Selbstreinigungsmaßnahmen durchgeführt werden müssen,
  • in welcher Weise die Unternehmen die Durchführung von Selbstreinigungsmaßnahmen nachweisen können und
  • wie diese Nachweise geprüft und bewertet werden können.

Konzept

Zunächst wurden die in den einschlägigen vergaberechtlichen Bestimmungen genannten Ausschlussgründe und die hierzu identifizierten Selbstreinigungsmöglichkeiten sowie die Art und Weise der Nachweiserbringung gegenüber der Vergabestelle unter Berücksichtigung der vorhandenen Rechtsprechung und Literatur dargestellt und analysiert. Etwaige Unterschiede aufgrund der jeweiligen Rechtsform der Unternehmen wurden aufgezeigt.

In einem Zwischenbericht wurde dargelegt,

Auf dieser Basis wurde ein vorläufiger Schlussbericht ausgearbeitet, in welchem zusätzlich dargestellt wurde, wie Nachweise über Selbstreinigungsmaßnahmen durch die Vergabestellen geprüft und bewertet werden können. Konkret wurden hierfür die Prüfungsmöglichkeiten der Vergabestellen im Einzelnen anhand der jeweiligen Nachweise aufbereitet und in ein korrespondierendes Bewertungsschema überführt, das den Vergabestellen als Leitfaden zur praktischen einheitlichen Handhabung der Selbstreinigung dienen soll.

Der vorläufige Schlussbericht und der Entwurf des Leitfaden wurden im Rahmen eines Präsenztermins in Berlin vorgestellt und diskutiert. Anschließend wurde der Schlussbericht finalisiert und neben dem Leitfaden ein Muster eines Standardschreibens zur Abfrage durchgeführter Selbstreinigungsmaßnahmen bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge beigefügt.

  • welche Selbstreinigungsmaßnahmen jeweils für die einzelnen Ausschlussgründe von besonderer Bedeutung sind und inwiefern hierbei nach der Rechtsform der Unternehmen differenziert werden muss, insbesondere im Hinblick auf eine Zurechnung von Fehlverhalten zum Unternehmen;
  • welche Möglichkeiten der Nachweisführung für die dem jeweiligen Ausschlussgrund angemessenen Selbstreinigungsmaßnahmen bestehen;
  • welche Leitmaximen für eine Bewertung dieser Nachweise durch die Vergabestellen entwickelt werden können und
  • ob und gegebenenfalls inwieweit die Selbstreinigung auch Auswirkungen auf das Präqualifizierungsverfahren hat.

Ergebnisse

Die Ergebnisse des Forschungsvorhabens lassen sich wie folgt zusammenfassen:

Vorfragen

Maßnahmen zur Selbstreinigung sind primär innerhalb der regulären Verfahren zur Vergabe von Bauaufträgen (und hier grds. bei allen Verfahrensarten) zu berücksichtigen. Darüber hinaus müssen die vergaberechtlichen Grundsätze zur Selbstreinigung aber auch im Rahmen von Präqualifikationsverfahren – und zwar insbesondere im Fall einer Entscheidung über die Streichung eines Unternehmens bzw. über die Antragssperre – aufgrund der jeweils gravierenden Rechtsfolgen herangezogen werden. Hinsichtlich der Voraussetzungen für eine gelungene Selbstreinigung, der Grundsätze zur Darlegungs- und Beweislast sowie zur Prüfung der vorgelegten Nachweise gelten dort die gleichen Anforderungen wie im Fall der innerhalb eines spezifischen Vergabeverfahrens zu bewertenden Selbstreinigung.

Eine Selbstreinigung kommt grundsätzlich bei allen obligatorischen Ausschlussgründen, aber nicht bei allen fakultativen Ausschlussgründen in Betracht. So ist insbesondere im Fall eines drohenden Ausschlusses wegen Insolvenz oder Zahlungsunfähigkeit, wegen bestehender Interessenskonflikte sowie wegen Täuschungshandlungen oder Manipulationsversuchen in einem einen konkreten Vergabeverfahren eine Selbstreinigung aus denklogischen Gründen bzw. aus praktischen Erwägungen nicht möglich. Typische Anwendungsfelder für eine Selbstreinigung sind demgegenüber neben den obligatorischen Ausschlussgründen die möglichen Ausschlüsse wegen Verstoßes gegen umwelt-, sozial- oder arbeitsrechtlichen Verpflichtungen bzw. wegen einer sonstigen schweren Verfehlung.

Grundsätze bei der Berücksichtigung von Selbstreinigungsmaßnahmen

Das jeweilige Unternehmen trägt die Darlegungs- und Beweislast für eine gelungene Selbstreinigung wohingegen den öffentlichen Auftraggeber eine Prüf- und Berücksichtigungspflicht hinsichtlich der vorgelegten Tatsachen und Nachweise trifft. Eine erfolgreiche Selbstreinigung ist also zwingend zu berücksichtigen.

Der Leitfaden zur Berücksichtigung von Selbstreinigungsmaßnahmen beinhaltet verschiedene Prüfblätter in Gestalt von Schemata, die – jeweils getrennt nach der Art des Fehlverhaltens im Unternehmen – die maßgeblichen Prüfungsschritte für die Vergabestellen nachvollziehen. Eine Prüfung der Nachweise muss allerdings einzelfallbezogen erfolgen; der Leitfaden enthält insofern nur eine schematische Darstellung, die nicht jeden Einzelfall abbildet und nur beispielhaft Lösungen anbietet.

Bei der Durchführung der Prüfung anhand des Leitfadens bewertet der öffentliche Auftraggeber die vorgelegten Nachweise unter Ausübung seines Beurteilungsspielraums und jeweils einzelfallbezogen dahingehend, ob die vom Unternehmen durchgeführten Selbstreinigungsmaßnahmen ausreichend sind. Er berücksichtigt hierbei als Grundprämisse u.a. Struktur und Größe des betroffenen Unternehmens, die Natur des konkreten Ausschlussgrundes, Art, Schwere, Dauer und Umstände des Verstoßes sowie seine Anforderungen an Nachweise zur Eignung im bisherigen Verfahren. Zentraler Bestandteil der Selbstreinigung ist die Sachverhaltsdarstellung. Diese ist einerseits maßgeblich dafür, welche weiteren Maßnahmen der Schadenskompensation und welche organisatorischen, technischen und personellen Maßnahmen erforderlich sind. Die Sachverhaltsdarstellung ist andererseits maßgeblich dafür, welche Nachweise zum Beleg dieser Maßnahmen dienlich sind.

Praktisches Vorgehen bei der Überprüfung der Nachweise

Mögliche Nachweise für Selbstreinigungsmaßnahmen reichen von der einfachen Eigenerklärung über Drittnachweise, wie externe Prüfgutachten oder Ermittlungsakten, bis hin zu speziellen Zertifizierungen und amtlichen Bescheinigungen, wie Gerichtsentscheidungen oder Registerauszüge, wobei die genannten Nachweisarten in dieser Reihenfolge mit einer jeweils gesteigerten Glaubwürdigkeit der Nachweise verknüpft sind. Die einfachste Möglichkeit des Nachweises der erfolgten Selbstreinigung ist die Eigenerklärung, die mit dem geringsten Beweiswert verknüpft ist. Der Beweiswert einer Eigenerklärung kann im Einzelfall mit zunehmender Substantiierung steigen.

Die Anforderungen an Nachweise für Selbstreinigungsmaßnahmen verhalten sich spiegelbildlich zur Schwere der Ausschlussgründe: Je gravierender das Fehlverhalten und je größer die Anzahl der Verstöße oder der Höhe der entstandenen Schäden, desto strenger die Anforderungen an Nachweise für Selbstreinigungsmaßnahmen. Gleichzeitig gilt: Je belastbarer der vorgelegte Nachweis, desto kürzer kann die Plausibilitätsprüfung der Vergabestelle ausfallen. Amtliche Nachweise die Vergabestelle akzeptieren.

Ergibt die Überprüfung, dass die ergriffenen Selbstreinigungsmaßnahmen nicht ausreichen, um die Eignung des Unternehmens wiederherzustellen, so ist diese Entscheidung gegenüber dem Unternehmen zu begründen. Hierbei steigt proportional zur Qualität eines Nachweises auch die Begründungspflicht des öffentlichen Auftraggebers, wenn dieser trotz erheblichen Beweiswerts eines Nachweises zu dem Schluss kommt, dass der Beleg zum Nachweis einer gelungenen Selbstreinigung nicht ausreicht. Abgesehen hiervon ist Entscheidung der Vergabestelle – unabhängig von ihrem Ergebnis – in der Vergabeakte zu dokumentierten.

Projektbeteiligte
Eckdaten
Schlagworte zum Projekt : Evaluierung, Projektsteuerer, Bundesbaumaßnahmen, Große Baumaßnahmen, Projektmanagement, Projektleiter, Baudienststellen
Einordnung in Zukunft Bau : Baurecht, Bauwirtschaft, Öffentliche Gebäude