Prüfung der Kostenauswirkungen von Baunormen auf den Wohnungsbau und Einsparpotenziale

Die Baukostensenkungskommission hat festgestellt, dass die Weiterentwicklung bzw. Änderung von Baunormen Auswirkungen auf Baukosten haben kann. Mit Fokus auf den Geschosswohnungsbau soll einerseits eine systematische Folgekostenermittlung sowie ein Prüfverfahren etabliert werden, um den Normungsprozess hinsichtlich der Folgekosten von Baunormen aktiv begleiten zu können. Andererseits soll der Aufbau einer „unabhängigen Stelle“ etabliert werden, die sich insbesondere dem Prüfprozess widmet.

Ausgangslage

Die Baukostensenkungskommission im „Bündnis für bezahlbares Wohnen und Bauen“ hat vor dem Hintergrund gearbeitet, die Mietpreisentwicklung insbesondere in Ballungsräumen zu begrenzen und den sozialen Wohnungsbau anzukurbeln. In diesem Kontext kommt den Baukosten eine zentrale Rolle zu, da sie ein wesentlicher Aspekt bei der Bestimmung von Mietpreisen ist. Die Kommission stellte somit die Betrachtung der Ursache-Wirkungszusammenhänge hinsichtlich der Baukosten von Wohngebäuden in das Zentrum ihrer Betrachtungen und lieferte verschiedene Ansatzpunkte für deren Beeinflussung.

Die Baukostensenkungskommission dokumentierte mit ihrem Endbericht 2015, dass beispielsweise die Weiterentwicklung bzw. Änderung von Baunormen Auswirkungen auf Baukosten haben kann. Darauffolgend wurde mit dem Koalitionsvertrag vereinbart, derartige Folgekosten des Bauens und Wohnens zu begrenzen. Auf dem Wohngipfel 2018 wurde diese politische Zielsetzung von allen Beteiligten nochmals bestätigt.

Ziel

In der Folge soll insbesondere mit Fokus auf Baunormen im Geschosswohnungsbau eine systematische Folgekostenermittlung sowie ein Prüfverfahren für eine unabhängige Stelle etabliert werden, um den gesamten Normungsprozess aktiv begleiten und somit die Folgekosten von Baunormen begrenzen zu können.

Aufgrund der beschriebenen, politischen Zielsetzung ist vorgesehen, unter Federführung von Bund und Ländern eine zentrale Stelle zur Begrenzung der Folgekosten aufgrund von Baunormen zu entwickeln und zu implementieren. Diese Stelle, die sich insbesondere durch ihre Unabhängigkeit auszeichnen muss, wird in zwei Phasen errichtet.

Das Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat initiiert mit dem vorliegenden Forschungsvorhaben die einleitende Phase. Innerhalb dieser ersten Phase werden Erkenntnisse für die Einrichtung der unabhängigen Stelle gesammelt, die im Rahmen der zweiten Phase umgesetzt werden. Das Forschungsvorhaben wird somit Antworten auf Fragen zur Organisationsform, Anbindung und zur Ausgestaltung der Geschäftsstelle sowie zur Systematik des Prüfverfahrens liefern.

Konzept

Das Forschungsvorhaben wird sich vor allem zwei Forschungsfragestellungen widmen. Ihre Antworten dienen der Bereitstellung der inhaltlichen und organisatorischen Grundlagen zur Plausibilisierung der Folgekostenermittlungen:

• Wie können Folgekostenermittlungen zu Baunormen und gesellschaftlichen Standards geprüft werden?
• Wie kann die Prüfung der Folgekostenermittlungen innerhalb einer unabhängigen Stelle institutionalisiert werden?

Beiden Fragestellungen liegt die zentrale Annahme des Forschungsvorhabens zugrunde, dass zukünftig die Folgekosten von Baunormen und gesellschaftlichen Standards ermittelt werden. Hier steht unter anderem DIN e.V. als Träger von relevanten Normungsprojekten in der Verantwortung. Darüber hinaus wird davon ausgegangen, dass sich eine unabhängige Stelle der begleitenden Prüfung von Folgekostenermittlungen widmet und zusätzlich an geeigneter Stelle am Normierungsprozess mitwirkt. Die Prozessbegleitung muss dabei analog zur Baukostenplanung nach DIN 276 (2018) als frühzeitig beginnender sowie kontinuierlich und phasengerecht geführter Prozess verstanden werden, der beispielsweise auf ausgewählte Stufen des Normierungsverfahren nach DIN 820 fokussiert.

In einem ersten Arbeitsschritt werden mit Hilfe einer Literaturrecherche relevante Baunormen und gesellschaftliche Standards eruiert. Diese werden in einem folgenden Arbeitsschritt weitergehend kategorisiert und einer ersten Grobauswertung unterzogen. Darauf aufbauend wird im dritten Arbeitsschritt ein Fragebogen ausgearbeitet, auf Grundlage dessen Expertenbefragungen durchgeführt werden. Anschließend wird in einem vierten Arbeitsschritt ein Verfahren zu Folgekostenermittlung weiterentwickelt und um ein neu zu entwickelndes Prüfverfahren ergänzt. Beide Verfahren werden dann anhand von ausgewählten Baunormen und gesellschaftlichen Standards getestet. Den Abschluss des Forschungsvorhabens bildet die Konzeption zur unabhängigen Stelle.

Ergebnisse

Zum aktuellen Zeitpunkt können im Projekt folgende Zwischenergebnisse festgehalten werden:

„Normen mit Bezug zum Bauwesen“ werden im vorliegenden Text als Baunormen bezeichnet. Sie umfassen die entsprechenden Normen, Normentwürfe, technischen Regeln, technische Regel-Entwürfe, Vornormen sowie Vornorm-Entwürfe, die entweder in den DIN-Normausschüssen NABau (einschließlich Mitautor), NHRS und NAW angesiedelt oder den Sachgruppen 01 bis 11 gemäß VOB online zuordenbar sind. Einzelne Teile von Baunormen werden entsprechend vorhergehender Auswertungen, bspw. innerhalb der „Arbeitsgruppe Standards im Bauwesen“, jeweils separat erfasst und gezählt. Eine Teilmenge der vorhergehend beschriebenen Baunormen sind die „Baunormen des Geschoßwohnungsbaus“, die gemäß Literaturrecherche und validiert durch Expertenbefragungen von Relevanz für den Geschoßwohnungsbau sind.

Anhand der Datenauswertungen zur Grundgesamtheit „Baunormen“ sind per 31.03.2020 die folgenden Kernaussagen ablesbar:

• DIN weist 7.036 Baunormen mit dem Status einer Norm, eines Normentwurfs, einer technischen Regel, eines Entwurfs zu einer technischen Regel, einer Vornorm oder eines Entwurfs zu einer Vornorm aus.
• DVGW, VDI und VdS weisen 512 Baunormen aus. Sie haben somit in Summe 7 % der Baunormen, die bei DIN vorhanden sind.
• Bei DIN, DVGW, VDI und VdS beträgt der Anteil der Baunormen ca. 17 % an allen normierenden Dokumenten, die von den jeweiligen Organisationen u.a. in weiteren Fachbereichen hervorgebracht werden.
• Innerhalb des Normenwerks von DIN haben 5.937 Dokumente den Status einer Norm, ihr Anteil beträgt somit 84 % an allen DIN-Baunormen.
• Von den 5.937 DIN-Normen entfallen auf den Normenausschuss Bauwesen (NABau) 39 % sowie 20 % auf den Normenausschuss Wasserwesen (NAW).
• Seit dem Juli 2017 hat sich die Anzahl der DIN-Normen um 5 % erhöht. Dabei ist die Anzahl im NABau um 14 % gestiegen und im Normenausschuss Heiz- und Raumlufttechnik sowie deren Sicherheit (NHRS) um 24 % gesunken.

Die nachfolgend dargestellten Datenauswertungen zu Baunormen des Geschosswohnungsbaus beruhen auf einem Datenbestand, der mittels Literaturrecherchen durch den Forschungsnehmer erzeugt und mit Hilfe von Expertenbefragungen plausibilisiert wurde. Der Datenbestand spiegelt die Situation zum Mai bzw. Juni 2020 wider. In diesem Zeitraum wurden Interviews sowie Datenauswertungen durchgeführt, als deren Ergebnis zur Grundgesamtheit „Baunormen des Geschosswohnungsbaus“ die folgenden Kernaussagen ablesbar sind:

• 355 Baunormen des Geschosswohnungsbaus sind mit dem Status einer Norm, eines Normentwurfs, einer technischen Regel, eines Entwurfs einer technischen Regel, einer Vornorm oder eines Entwurfs einer Vornorm vorhanden.
• 344 der 355 Baunormen des Geschosswohnungsbaus stammen von DIN. DVGW, VDI und VdS sind im Vergleich von untergeordneter Bedeutung.
• Innerhalb der 344 DIN-Baunormen des Geschosswohnungsbaus stammt mit 256 Baunormen der weitaus größte Anteil aus dem Normenausschuss Bauwesen (NABau).
• Die Baunormen des Geschosswohnungsbaus fokussieren auf keine spezifische, sondern auf die verschiedenen Bauweisen in annährend gleicher Weise.
• Nur wenige Baunormen des Geschosswohnungsbaus arbeiten mit unterschiedlichen Anforderungsniveaus analog zur DIN 4109.
• Hinsichtlich der Regelungsanwender zeigt sich neben einer Vielzahl von Mehrfachnennungen ein Übergewicht auf Seite der Bauunternehmen / Handwerksbetrieb und vor allem Planer im Vergleich zu den Bauherren.
• 78 Baunormen des Geschosswohnungsbaus werden innerhalb der MVV TB zitiert, wobei das Schutzziel der mechanischen Festigkeit und Standsicherheit (gemäß MVV TB, Kap. A1) am häufigsten im Mittelpunkt steht.
• Der Großteil der Baunormen des Geschosswohnungsbaus ist den Planungs-, Bemessungs- und Ausführungsnormen zu zuordnen.
• Experten benannten verschiedenen Baunormen, die sie als auffällig hinsichtlich der Folgekosten ansehen. Die Schwerpunkte dieser Aussagen finden sich im Kontext der Barrierefreiheit, des Wärmeschutzes und der Energie-Einsparung sowie des Schallschutzes.

Das Verfahren der Folgekostenermittlung und -prüfung beruht in Abstimmung mit der Auftraggeberin und DIN auf Anwendungstests, die unter anderem mit Hilfe ausgewählter Baunormen unterschiedlicher Phasen im Normungsprozess erfolgen konnten. Diese Anwendungsphase ist noch nicht abgeschlossen, weshalb auch die nachfolgenden Darstellungen zum Verfahren der Folgekostenermittlung und -prüfung als Zwischenstand zu werten sind.

Das Verfahren der Folgekostenermittlung und -prüfung wird frühzeitig beginnend und kontinuierlich weiterführend in den Normungsprozess eingebunden. Es reicht somit vom Normungsantrag bis zur Norm, wobei die jeweiligen Informationsgrade zu berücksichtigen sind, indem der Detaillierungsgrad der jeweiligen Ermittlung und Prüfung darauf abgestimmt ist.

Ablauf des überschlägigen Verfahrens

Die Ermittlung und Prüfung der Folgekosten erfolgt je Stufe - Normungsantrag, Norm-Vorlage, Norm-Entwurf und dergleichen - in den Schritten, wie sie in der Abbildung 1 zusammenfassend dargestellt sind. Als Hilfestellung bei den Einzelschritten der Ermittlung steht ein im Projekt entwickeltes Erfassungsformular zur Verfügung, welches am Ende auch zur Dokumentation der Entwicklung genutzt werden kann.

Ein detailliertes Ermittlungsverfahren ist beispielsweise für Folgekostenermittlungen ab Norm-Entwurf vorgesehen, wenn sich die Kostenrelevanz auch in vorhergehenden Phasen des Normungsprozesses zeigte. Es basiert auf dem Referenzgebäudeverfahren und ist in die folgend beschriebenen Schritte gegliedert:

• Beschreibung der Anpassungen
• Überprüfung der Referenzgebäude
• Ableitung baulicher Maßnahmen
• Ermittlung von Einzel- und Gesamtauswirkungen
• Überführung in Erfassungsformular

Auch im detaillierten Ermittlungsverfahren werden die Ergebnisse am Ende nachvollziehbar dargestellt, gefolgt von der Plausibilisierung im Normungsgremium. Anschließend erfolgt die Prüfung der Ermittlung durch eine „unabhängige Stelle“ und zum Schluss die Rückwirkung auf den Normungsprozess.