Anpassung der EU-Bauproduktenrichtlinie zur Verbesserung der deutschen Bauwirtschaft

Mit der Umsetzung der EU-Bauproduktenrichtlinie werden wesentliche Handlungsfelder der deutschen Bauindustrie berührt. Nachdem die Harmonisierung der technischen Vorschriften in Europa mittlerweile deutlich vorangekommen ist, waren innerhalb des Forschungsprojektes verschiedene Aspekte bezüglich der Bedeutungen und Auswirkungen der Bauproduktenrichtlinie für das deutsche Baugeschehen zu untersuchen.Projektlaufzeit: November 2006 - November 2007

Im Forschungsprojekt wurden die Anforderungen der Bauproduktenrichtlinie mit den Anforderungen des Nachhaltigen Bauens in Deutschland verglichen und die möglichen Konflikte und Defizite dargestellt. Es wurde aus juristischer Sicht erörtert, welche Bedeutungsänderungen sich durch die harmonisierten Normen im Hinblick auf die Rechtsbegriffe "Stand der Technik" und "Allgemein anerkannte Regeln der Technik" ergeben und welche Konflikte aufgrund der unterschiedlichen europäischen und nationalen Bauproduktregelungen existieren.

In einem weiteren Arbeitsschritt wurden exemplarisch Defizite von harmonisierten Normen bezüglich der in der Bauproduktenrichtlinie definierten Anforderungen dargestellt. Um die Kosten für eine stichprobenartige Marktaufsicht abschätzen zu können, wurden für zwölf Produktgruppen die Prüfkosten hinsichtlich der CE-Kennzeichnung bei 34 anerkannten Prüfstellen in Deutschland abgefragt und für eine Schätzung der jährlichen Marktaufsichtskosten hochgerechnet.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war das Institut für Erhaltung und Modernisierung von Bauwerken e.V. an der TU Berlin in Kooperation mit der Rechtsanwaltskanzlei Gaßner, Groth, Siederer & Coll., Berlin.

Konzept

Datengrundlage

Datengrundlage aller rechtlichen Untersuchungen bildete einerseits die Bauproduktenrichtlinie in ihrer aktuellen Fassung unter Berücksichtigung der gültigen, teilweise unterschiedlichen Landesbauordnungen, andererseits die im Rahmen der Harmonisierung geltenden europäischen Richtlinien und Produktnormen sowie die derzeit anzuwendenden Vergaberichtlinien bzw. Verordnungen.

Datengrundlage aller technischen Untersuchungen bildeten die erforderlichen harmonisierten europäischen Produktnormen für die stichprobenartig ermittelten Produkte sowie die in Deutschland anzuwendenden jeweiligen Prüfbestimmungen (Normen) im Rahmen der Produktzulassung durch das Deutsche Institut für Bautechnik (DIBt).

Die Definition der Nachhaltigkeitskriterien folgte den Ergebnissen des Runden Tisches Nachhaltiges Bauen und stützte sich im Wesentlichen auf den "Leitfaden Nachhaltiges Bauen" des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung sowie den aktuellen Entwurf des "Leitfaden Nachhaltiges Bauen - Hinweise für Baumaßnahmen im Gebäudebestand".

Arbeitsschritte

Die Bearbeitung des Forschungsprojektes erfolgte in den folgenden vier Arbeitsschritten: 

• Erste Bearbeitungsphase:
  Analyse und Zusammenstellung des Einflusses der Bauproduktenrichtlinie für Bauprodukte auf das Nachhaltige Bauen

• Zweite Bearbeitungsphase:
  Studie zur Auswirkung auf den "Stand der Technik" und die "Allgemein anerkannten Regeln der Technik" von europäisch harmonisierten Produktnormen, die nur noch Merkmale und zugehörige Prüfverfahren enthalten, aber in der Regel keine Produktanforderungen mehr stellen; Präsentation und Organisation der Veranstaltung "BMVBS - European Construction Network" am 21.–22. Mai 2007 "Stand der Umsetzung des Nachhaltigen Bauens" mit Einbezug der Ergebnisse für Bundesbauten und unter Beachtung der verwendeten Produktnormen nach der Bauproduktenrichtlinie im BMVBS

• Dritte Bearbeitungsphase:
  Untersuchung, ob harmonisierte europäische Normen immer den Bestimmungen der Bauproduktenrichtlinie genügen; Ermittlung an zwölf Produktgruppen, welche kostenmäßige Auswirkungen sich aus einer Marktaufsicht ergeben, die nicht anlassbezogen orientiert ist, sondern stichprobenartig Produkte, die sich im Markt befinden, untersucht.

• Vierte Bearbeitungsphase:
  Erstellung des Endberichts

Ergebnisse

Unterschiedliche Anforderungen zwischen Bauproduktenrichtlinie und Nachhaltigem Bauen

Die Anforderungen der Bauproduktenrichtlinie lassen sich den drei Dimensionen der Nachhaltigkeit sowie den daraus abgeleiteten Schutzzielen zuordnen, jedoch werden umgekehrt eine Reihe von Anforderungen des Nachhaltigen Bauens nicht durch das Bauproduktengesetz oder die Landesbauordnungen geregelt. Dies hängt insbesondere mit folgenden Faktoren zusammen:

Das Nachhaltige Bauen stellt besondere Anforderungen an das Gebäude hinsichtlich der Optimierung über den Lebenszyklus sowie der Minimierung des Aufwandes und der Wirkungen bezogen auf die drei Dimensionen der Nachhaltigkeit. Diese Anforderungen des Nachhaltigen Bauens sind auf der Ebene der Bauprodukte nur unzureichend realisierbar. Die Produkteigenschaften bilden eine von vielen Eingangsgrößen für die wesentlich komplexere Umsetzung des Nachhaltigen Bauens auf Gebäudeebene über den gesamten Lebenszyklus.

Bezüglich der aktuellen Bauproduktregelungen ergeben sich demnach unterschiedliche Betrachtungsebenen, unterschiedliche Betrachtungszeiträume und unterschiedliche Anforderungsniveaus. Selbst innerhalb der Regelungssystematik für ein Nachhaltiges Bauen entzieht sich vermutlich ein Teil der Anforderungen einer rechtlichen Regelung, da sie nicht oder nur schwer allgemeingültig festgelegt werden können. Des Weiteren zeichnet sich Nachhaltiges Bauen durch das gegenseitig auszutarierende Spannungsverhältnis der drei Dimensionen aus. Dieses Verhältnis ist in jedem konkreten Fall in Abhängigkeit vieler Einflussfaktoren neu zu optimieren. Auch hier bleibt fraglich, ob sich diese Wechselbeziehung überhaupt operativ in allgemeine Regeln auf abstrakter Ebene definieren lassen.

Obwohl die Anforderungen des Nachhaltigen Bauens deutlich über die aktuellen Anforderungen an Bauprodukte hinaus gehen, existieren bereits eine Reihe von Anforderungen auf Bauproduktebene (z.B. Indikatoren des Leitfadens Nachhaltiges Bauen), die durchaus zu einem nachhaltigeren Bauen beitragen können.

Auswirkungen von harmonisierten Produktnormen auf den "Stand der Technik" und die "Allgemein anerkannten Regeln der Technik"

Die Untersuchung ergab, dass das europäische Recht es zulässt, dass europäische Produktregelungen "unzureichend harmonisiert" sind, weil sie etwa die Verwendbarkeit von Bauprodukten auch für ihren üblichen und in den einzelnen Mitgliedstaaten häufig vorkommenden Gebrauch nicht vollständig regeln, obwohl dies nicht zum Schutz vor Gefahren für national besonders geschützte Rechtsgüter und zur vollständigen Erfüllung der wesentlichen Anforderungen der Bauproduktrichtlinie (BPR) selbst erforderlich wäre. Tatsächlich dürfte in diesem Fall eine bestehende nationale Regelung, welche Anforderungen an die Verwendbarkeit von Bauprodukten im Rahmen einer bautechnischen Konstruktion oder zur Herstellung einer bestimmten baulichen Anlage aufstellt, so lange (subsidiär) zulässig sein, wie eine entsprechende Anforderung durch eine europäische Bauproduktregelung (noch) nicht besteht. Um dem entgegenzuwirken, ist eine verbesserte Normsetzung auf europäischer Ebene in Zukunft anzustreben.

Im Rahmen einer für notwendig erachteten Überarbeitung der BPR sollte weiterhin ein Instrument vorgesehen werden, das wirksam im Vorfeld einer öffentlichen Bekanntmachung einer harmonisierten Norm ansetzt, damit die Mitgliedsstaaten angemessen und praxisgerecht auf Mängel in der Normung reagieren können. Bis diese Reaktion erfolgt und ein sich ggf. anschließender Konflikt gelöst ist, müssen auch europarechtlich alle nationalen Maßnahmen zulässig sein, die nicht mit den geschilderten gravierenden Eingriffen und Konsequenzen des Schutzklauselverfahrens verbunden sind, sondern vorläufig und solange wirken, bis eine vollständige Harmonisierung auf europäischer Ebene verbindlich erzielt ist.

Erforderlich ist also eine Überarbeitung der BPR unter dem Gesichtspunkt eines allgemeinen Leitbegriffs der "Anerkannten Regeln der Technik" (vgl. Art. 4 Abs. 5 BPR). Diese Überarbeitung sollte in der Richtung erfolgen, dass dieser Leitbegriff ebenso wie im nationalen Recht in den Bereichen des Bauens und der technischen Sicherheit für das jeweilige Normprogramm der Bauprodukten-Zulassungsentscheidungen insgesamt maßgeblich ist und alle Verwendungssituationen des Produkts umfasst, die in den Mitgliedsstaaten in einer nicht völlig unerheblichen Zahl von Fällen in üblichen baulichen Anlagen vorkommen.

Technische Unstimmigkeiten und Widersprüche zwischen den Anforderungen von harmonisierten Produktnormen und der Bauproduktenrichtlinie

Um eine möglichst aussagekräftige Darstellung der Problematik zu erarbeiten, wurden repräsentative Beispiele recherchiert, die die Thematik klar und umfangreich abbilden. Zusätzlich wurden zwölf harmonisierten Normen hinsichtlich der Umsetzung der sechs wesentlichen Anforderungen der BPR untersucht.

Im Ergebnis kann festgestellt werden, dass die harmonisierten Normen im Vergleich zu den sechs wesentlichen Anforderungen der BPR insbesondere Defizite bezüglich Vollständigkeit, Klassen und Leistungsstufen, Dauerhaftigkeit und Prüfverfahren enthalten können.

Im Vergleich zu den allgemeinen Anforderungen der BPR können harmonisierte Normen insbesondere Defizite bezüglich Genauigkeit, nationalen Schutzniveaus, Leistungsfähigkeit und Konformitätsnachweisverfahren enthalten.

Die inhaltlichen Mängel in den harmonisierten Normen bezüglich fehlender oder uneindeutiger Angaben zu Anforderungen, Prüfverfahren etc. könnten nachgebessert werden. Dadurch würden die Normen deutlich differenziertere Anforderungen enthalten. Im Ergebnis entstünde eine größere Regelungsdichte. Zu beachten ist hierbei, dass dies unter Umständen zu einer größeren Unübersichtlichkeit bei Herstellern, Planern und Verarbeitern führen kann. Solange die inhaltlichen Nachbesserungen nicht erfolgen, können die Defizite durch nationale Regelungen kompensiert werden. Dies hindert zwar die Vereinheitlichung des Binnenmarktes, stellt aber gleichzeitig die Aufrechterhaltung der jeweiligen nationalen Schutzniveaus sicher.

Um den Anteil unzureichend harmonisierter Normen nicht weiter ansteigen zu lassen, sollte zuerst darüber entschieden werden, wann eine derzeit noch in der Entwicklung stehende Norm rechtswirksam werden darf und ob nicht strengere Regelungen diesbezüglich umgesetzt werden müssten.

Anzustreben wäre selbstverständlich die zeitnahe und umfassende Behebung der Mängel auf europäischer Ebene, also innerhalb der Bauproduktenrichtlinie und der harmonisierten Normen. Solange diese tatsächliche Harmonisierung nicht vollzogen ist, werden einzelstaatliche Lösungen zur Kompensierung der Defizite erforderlich sein.

Prüfkostenrecherche und Kostenschätzung für eine stichprobenartige Marktaufsicht

Zur Abschätzung der finanziellen Aufwände für eine stichprobenartige Marktaufsicht wurde in diesem Teilprojekt untersucht, welche Prüfkosten entstehen, wenn Bauprodukte, für die bereits europäisch harmonisierte Normen existieren, im Rahmen einer stichprobenartigen Marktentnahme bei einer zugelassenen Prüfstelle daraufhin untersucht würden, ob sie die Communauté Europeenne (CE)-Kennzeichnung zu Recht tragen. Hierzu wurden für zwölf exemplarisch ausgewählte Produktgruppen die Prüfkosten hinsichtlich der in den Normanhängen ZA definierten Anforderungen bei insgesamt 34 zugelassenen deutschen Prüfstellen abgefragt.

Insgesamt wurden für die zwölf Produktgruppen 131 Einzelprüfkosten in 76 versendeten Formularen bei den 34 ausgewählten Prüfstellen abgefragt. In der Summe ergeben sich daraus 890 abgefragte Einzelwerte. Diese gliedern sich für die einzelnen Produktgruppen wie folgt auf:

Tabelle 1: Anzahl der Kostenabfragen zu zwölf Produktgruppen

Im Ergebnis der Untersuchung wurden innerhalb einer Produktgruppe sämtliche Einzelprüfkosten betrachtet. Hieraus ergeben sich die Maximalwerte für die marktaufsichtliche Prüfung eines Produktes. Die jeweiligen Hochrechnungen beziehen sich in der Regel auf die Jahresproduktion sowie das Jahresumsatzvolumen. Sofern keine Produktionszahlen ermittelt werden konnten, wurden in Einzelfällen ersatzweise Hochrechnungen auf Grundlage von Schätzungen angesetzt. Bezüglich der vorauszusetzenden Prüffrequenz wurde für sämtliche Produktgruppen ein Stichprobenumfang von 0,001% der Jahresproduktion angenommen. Diese Grundannahme wurde hinsichtlich der einheitlichen Darstellung der Ergebnisse angesetzt. Für Betrachtungsvarianten und zukünftige Hochrechnungen sind die gewählten Prüffrequenzen in Abhängigkeit von der jeweiligen Bedeutung einer Produktgruppe im Einzelnen zu überprüfen und gegebenenfalls anzupassen.

Zusammenfassend kann trotz der genannten statistischen und systematischen Einschränkungen festgestellt werden, dass die hochgerechneten Marktüberwachungskosten unter den festgelegten Rahmenbedingungen im Durchschnitt bei rund 0,19% des jährlichen Umsatzvolumens der neun ausgewerteten Produktgruppen liegen. Die ermittelten Kosten lassen sich aufgrund der jeweils vorauszusetzenden Rahmenbedingungen (Prüfumfang, Prüffrequenzen etc.) zum Teil noch deutlich reduzieren (siehe exemplarisch Fall B).

Anteil der jährlichen Prüfkosten am Umsatzvolumen:

Fall A: Hochgerechneter Prüfkostenanteil am Umsatzvolumen bezogen auf sämtliche in den Normanhängen ZA definierten Einzelprüfungen bei einem Stichprobenumfang von jeweils 0,001 % des jährlichen Produktionsvolumens.

Fall B: Hochgerechneter Prüfkostenanteil am Umsatzvolumen bezogen auf die wichtigstenEinzelprüfungen in den Normanhängen ZA bei einem Stichprobenumfang von jeweils 100 Prüfungen pro Jahr.

Tabelle 2: Hochgerechneter Anteil der  Prüfkosten am Umsatzvolumen der jeweiligen Produktgruppe

^{* k. A.: Das Umsatz- bzw. Produktionsvolumen konnte nicht ermittelt werden.}

Abschätzung der jährlichen Marktaufsichtskosten:

Die in Tabelle 2, Fall B aufgeführten durchschnittlichen Prüfkostenanteile für die wichtigsten Einzelprüfungen der untersuchten Produktgruppen wurden für eine erste nicht repräsentative Abschätzung zukünftiger jährlicher Marktaufsichtskosten in Deutschland zu Grunde gelegt. Hieraus ergeben sich Marktaufsichtskosten im dreistelligen Millionen-Euro-Bereich.

Für diese konkrete Abschätzung der Marktaufsichtskosten wurde ein gleich verteilter Stichprobenumfang von 100 Stichproben (Produktprüfungen) je Produktgruppe postuliert. Dies bedeutet eine Gleichverteilung von Prüfungen über die rund 650 zu harmonisierten Normen, unabhängig davon, wie viele Einzelprodukte durch eine Produktgruppe abgebildet werden. 

Mit diesem gewählten rechnerischen Ansatz ergeben sich Marktaufsichtskosten von ca. 216 Millionen Euro. Selbst unter Zugrundelegung einer deutlich geringeren Stichprobenanzahl (beispielsweise fünf oder zehn Stichproben pro Produktgruppe) und dem damit einhergehenden Verlust des flächendeckenden Ansatzes, würden sich Marktaufsichtskosten von mehreren Millionen Euro ergeben. Es stellt sich somit die Frage, ob und wie eine Marktüberwachung nach dem oben beschriebenen Ansatz in der Realität finanzierbar wäre.

Der entscheidende Punkt einer solchen Abschätzung ist die Festlegung, wie viele Stichproben je harmonisierter Norm anzusetzen sind, um eine funktionierende Marktaufsicht sicherzustellen. Es gibt möglicherweise Produktgruppen, die einen Stichprobenumfang von nur einem Bruchteil oder aber einem Vielfachen der angesetzten 100 Prüfungen pro Jahr erfordern. Der Stichprobenanteil muss sich also in der praktischen Umsetzung auch daran orientieren, auf welche Produktvielfalt und welches Marktvolumen sich eine Norm bezieht. Für die 650 Normen müsste also berücksichtigt werden, wie viele Einzelprodukte durch eine Norm geregelt werden, in welchen Mengen diese Produkte gehandelt werden und welche Bedeutung sie bezüglich der sechs wesentlichen Anforderungen der Bauproduktenrichtlinie haben. Hierüber liegen bisher noch keine eingehenden Untersuchungen vor.

Abschließend sei nochmals explizit darauf hingewiesen, dass es sich bei der vorliegenden Studie um eine erste Kostenabschätzung handelt, die keinen Anspruch auf absolute Genauigkeit erheben kann, da der innerhalb dieses Forschungsprojektes untersuchte Stichprobenumfang eine statistisch repräsentative Aussage nicht zulässt.