Sind Nebenangebote innovativ?Bewertung von Nebenangeboten - Untersuchung der Auswirkungen auf Innovation

Nach der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen hat der Auftraggeber anzugeben, ob er Nebenangebote wünscht oder nicht zulassen will. Das Vorhaben ging der Frage nach, ob Nebenangebote als Mittel zur Förderung von innovativen Beschaffungen geeignet sind.Projektlaufzeit: November 2006 - Mai 2008

Ziel des Projektes war es, gesicherte, statistisch untermauerte Erkenntnisse über die Handhabung von Nebenangeboten bei der öffentlichen Bauauftragsvergabe, sowie über deren Auswirkung auf Innovation, Wettbewerb und den öffentlichen Haushalt zu gewinnen. Es wurde gezeigt, unter welchen Umständen die Bauverwaltungen des Bundes und der Länder Nebenangebote zulassen oder nicht zulassen bzw. ablehnen. Es wurden Aussagen über erreichte Innovationseffekte sowie verbesserte Qualitäten durch Zuschläge auf Nebenangebote getroffen und es wurde geklärt, ob durch die Zulassung von Nebenangeboten mehr Innovation erreicht werden konnte. Abschließend wurden aus den gewonnenen Erkenntnissen Maßnahmen zur verstärkten Berücksichtigung von Nebenangeboten abgeleitet und vorgeschlagen.

Das Projekt wurde bearbeitet durch die ifA-Bau Consult GmbH, Leinfelden-Echterdingen.

Konzept

Über eine schriftliche Befragungsaktion bei den Bauverwaltungen des Bundes und der Länder, durch zusätzliche Interviews vor Ort und anhand der von einigen Bauverwaltungen vorgelegten Unterlagen, wurden die auf o.g. Fragestellung zielenden Daten gesammelt und ausgewertet. Insgesamt kamen 60 Fragebögen aus Bauverwaltungen des Hochbaus, des Tief- und Straßenbaus, des Ingenieur- und Brückenbaus und des Wasserbaus zur Auswertung. In Summe wurden 22.685 Ausschreibungen (bei einem Wert von jeweils über 100.000 Euro) mit einem Gesamtvolumen von 8.144.900.000 Euro beschrieben. Aus 13 von 16 Bundesländern wurden von den befragten Bauverwaltungen Daten zum Untersuchungsgegenstand geliefert.

Ergebnisse

In Bezug auf die Zulassung und Bezuschlagung von Nebenangeboten weisen die Ergebnisse der statistischen Auswertung auf deutliche Unterschiede bei der Handhabung in den verschiedenen Bundesländern hin. Die Zuschlagsrate auf Nebenangebote bei Ausschreibungen, in denen im Hochbau Nebenangebote zugelassen waren, schwankte im Ländervergleich zwischen 0% und 35% (vgl. Bild 1).

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Darüber hinaus sind Unterschiede zwischen den genannten Sparten zu verzeichnen. Während im Hochbau i.d.R. Nebenangebote zugelassen wurden, wurden im Tief- und Straßenbau bei 71% der insgesamt 687 berichteten Ausschreibungen Nebenangebote zugelassen, von denen im Durchschnitt 18% den Zuschlag erhielten. Die Spannbreite der Zuschlagsquote lag hier im Ländervergleich zwischen 0% und 29%. Im Ingenieur- und Brückenbau wurden durchschnittlich bei 57% der 364 berichteten Ausschreibungen Nebenangebote mit einer Zuschlagsquote von durchschnittlich 42% zugelassen, ebenfalls mit erheblichen landesweiten Unterschieden. Bei den von den Verwaltungen des Wasserbaus berichteten 287 Ausschreibungen betrug die Zulassungsquote durchschnittlich 28% und die Zuschlagsquote 51%.

Von den 2.402 gemeldeten Ausschreibungen, bei denen Nebenangebote bezuschlagt wurden, kamen 962 Nebenangebote in Bezug auf sieben vorgegebene Kriterien durch die Bauverwaltung zur Bewertung (vgl. Bild 2).

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Dabei zeigte sich, dass das Kriterium der wirtschaftlicheren Ausführung in den Bauverwaltungen des Hochbaus in 82% und in jenen des Tiefbaus in 52% der Fälle die größte Rolle spielte, das Kriterium der wirtschaftlichen Ausführung in Bezug auf den Lebenszyklus allerdings kaum eine Bedeutung hatte. Im Hochbau kam das Kriterium alternativer Baustoffe stärker zum Tragen, im Tiefbau jenes der alternativen Bauverfahren. Alternative Zahlungsbedingungen waren lediglich im Tiefbau (mit 12%) ein Kriterium für den Zuschlag auf Nebenangebote. Hier spielte die qualitative Nutzenverbesserung mit 4% eine geringere Rolle als im Hochbau, wo in 8% der Fälle dieses Kriterium für den Zuschlag auf Nebenangebote relevant war.

In den zurückgesandten Fragebögen wurden von den Bauverwaltungen insgesamt 63 Beispiele von aus deren Sicht maßgeblichen Innovationen in den eingegangenen Nebenangeboten benannt. Dies entspricht einer Rate von 6,5% der als explizit innovativ beschriebenen Nebenangebote in Bezug auf die insgesamt 962 bezuschlagten Nebenangebote, die den o.g. Kriterien zugeordnet worden waren.

Die durch Zuschlag auf Nebenangebote erreichten Effekte wurden generell eher selten in innovativen Lösungen gesehen. Allerdings vertraten 60% der befragten Bauverwaltungen die Ansicht, dass durch Zulassung bzw. Bezuschlagung von Nebenangeboten eine erhöhte Chance für Innovationen bestünde. 87% der befragten Bauverwaltungen gaben an, dass die Zulassung bzw. Bezuschlagung von Nebenangeboten i.d.R. eine wirtschaftlichere Lösung als im Hauptangebot zur Folge hätte. Im Umkehrschluss kann gefolgert werden, dass vor allem in jenen Bauverwaltungen, in welchen die Zuschlagsrate auf Nebenangebote gering ausfällt, ein erhebliches Einsparpotenzial im Investitionshaushalt ungenutzt bleibt.

Am Beispiel der Hochbauverwaltung für Bauten des Landes und des Bundes in Hessen konnte nachgewiesen werden, dass hier eine hohe Bereitschaft von Bieterseite vorliegt, Nebenangebote abzugeben. Durchschnittlich wurden hier pro Ausschreibung 3,5 Nebenangebote eingereicht, von denen 20% den Zuschlag erhielten. Für jene Bauverwaltungen, bei denen die Quote zugelassener von jener der bezuschlagten Nebenangebote weit auseinander klafft, wird die Gefahr gesehen, dass potenzielle Bieter den hohen Aufwand, Nebenangebote auszuarbeiten, aufgeben und sich möglicherweise aus öffentlichen Ausschreibungen zurückziehen, weil sie keine Möglichkeit sehen, ihr Know-how durch ein Nebenangebot einzubringen.

Die verpflichtende Festlegung von Mindestanforderungen bei EU-weiten Ausschreibungen in der neuen VOB/A, Ausgabe 2006, hat bei einigen Bauverwaltungen dazu geführt, dass (ab 2006) Nebenangebote bei Ausschreibungen oberhalb des Schwellenwertes entweder gar nicht oder nur in vermindertem Ausmaß zugelassen wurden. In einer Bundesbehörde des Hochbaus sank im Jahre 2006 die Zulassungsquote bei EU-weiten Ausschreibungen um 75% und in einer Bundesbehörde des Tief- und Straßenbaus sank die Zuschlagsquote um 83% gegenüber den Durchschnittswerten der Vorjahre.

Inwieweit die gängige Praxis der Bauverwaltungen des Bundes und der Länder, gewerkeweise auszuschreiben, ein größeres Innovationspotenzial (z.B. durch Systemanbieter, Synergieeffekte durch Planen und Bauen aus einer Hand, Know-how in der Koordinierung von Gewerken usw.) behindert, wäre ggf. in weiteren Untersuchungen zu prüfen.

Veröffentlichungen

Aus und zum Projekt:

BBR/BMVBS (Hrsg.): Sind Nebenangebote innovativ? Bewertung von Nebenangeboten - Untersuchung der Auswirkungen auf Innovation.
BBR-Online-Publikation 14/2008, Bonn 2008
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