Rechtsgutachten zur Auslegung der Bauproduktenverordnung

Das Forschungsprojekt zielte darauf ab, Fragen der Umsetzung des Urteils des Europäischen Gerichtshofs vom 16. Oktober 2014 (Rs. C-100/13) rechtsgutachterlich zu prüfen. Im Gutachten wird eine Auslegung der EU-Bauproduktenverordnung entwickelt. Auf dieser Grundlage geht es auf Einwände gegen die Änderungen der Musterbauordnung und die neue Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen ein.

Ausgangslage

Mit seinem Urteil vom 16. Oktober 2014 (Rs. C-100/13) hat der Gerichtshof der Europäischen Union (EuGH) festgestellt, dass Zusatzanforderungen an CE-gekennzeichnete Bauprodukte auf der Grundlage des Landesbauordnungsrechts gegen die Bauproduktenrichtlinie (89/106/EWG – BauPRL) verstoßen.

Zur Umsetzung des Urteils haben die Länder die Musterbauordnung (MBO) sowie das dazugehörige bautechnische Regelwerk geändert. Zielrichtung der Änderungen ist die Konkretisierung der in Bezug auf Bauwerke bestehenden Anforderungen und der Wegfall von sich unmittelbar an Bauprodukte richtenden Anforderungen.

Im Rahmen der Notifizierung der geänderten Musterbauordnung und der neuen Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen (VV TB) haben unter anderem die Kommission und Finnland Stellungnahmen abgegeben. Sie sind der Meinung, die neuen Vorschriften seien zum Teil nicht mit der – heute geltenden – Bauproduktenverordnung (Verordnung (EU) Nr. 305/2011 – BauPVO) vereinbar.

Ziel

Das Projekt diente der rechtsgutachterlichen Überprüfung der Europarechtskonformität der Umsetzung des Urteils und insbesondere der Auseinandersetzung mit den im Rahmen der Notifizierungsverfahren vorgebrachten Überlegungen und Argumente. Insbesondere sollte die Frage untersucht werden, welche Rechtsgrundlagen für Produktinformationen in Bezug auf CE-gekennzeichnete Bauprodukte einschlägig sind, auch in Bezug auf die Zulässigkeit zusätzlicher Zeichen (z.B. Leistungserklärung, Gebrauchsanleitung und Sicherheitshinweise, Informationen von Behörden bzw. Wirtschaftsakteuren im Rahmen der Marktüberwachung, technische Dokumentationen nach BauPVO und Landesrecht, bauartbezogene Rechtsvorschriften, bauaufsichtliche Rahmenbedingungen, vergaberechtlich relevante Gütezeichen, Zivilrecht).

Das Projekt sollte auch Erkenntnisse zu verfahrensmäßig sinnvollen und erfolgversprechenden Vorgehensweisen mit dem Ziel der Sicherung des in Deutschland bestehenden Schutzniveaus im Hinblick auf Bauwerkssicherheit, Umwelt- und Gesundheitsschutz und anderen öffentlichen Belangen liefern. Hierbei waren auch die von Deutschland vorgebrachten formalen Einwände nach Art. 18 BauPVO zu berücksichtigen.

Auftragnehmerin des Forschungsprojekts war die Kapellmann und Partner Rechtsanwälte mbB, Brüssel.

Konzept

Zunächst wurde der EU-rechtliche Rahmen dargestellt und analysiert, wobei ein Schwerpunkt auf der BauPVO lag. Insbesondere war zu klären, in welchem Umfang die Regelungen zur Verwendung von Bauprodukten durch das EU-Recht harmonisiert sind. Da die Bestimmungen teilweise unklar sind und keine Rechtsprechung der Unionsgerichte zur BauPVO besteht, sind viele Fragen offen. Das Gutachten zielte darauf ab, eine gut vertretbare Auslegung der BauPVO zu entwickeln. Gesondert wurde die (beschränkte) Relevanz der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) zur BauPRL behandelt.

Auf Grundlage des zuvor dargelegten Rechtsrahmens wird auf die Stellungnahmen im Notifizierungsverfahren zur Musterbauordnung (MBO) und Verwaltungsvorschrift Technische Baubestimmungen (VV TB) eingegangen. Im Zentrum standen dabei die Stellungnahmen der Kommission.

Im Anschluss wurden die EU-rechtlichen Bestimmungen erläutert, welche (neben der BauPVO) die Zulässigkeit und Erforderlichkeit von Produktinformationen regeln. Zusammenfassend wurden Maßnahmen zur Sicherung des Schutzniveaus in Deutschland aufgezeigt.

Die Fragestellung wurde zunächst im Dezember 2016 bei einer Auftaktbesprechung von der Auftraggeberin und dem Projektbeirat erläutert und konkretisiert. Die Auftragnehmerin hat zwei Entwurfsfassungen des Forschungsberichts vorgelegt und diese mit der Auftraggeberin sowie dem Projektbeirat besprochen. Nach Finalisierung des Gutachtens wurde es in Brüssel vorgestellt und diskutiert.

Ergebnisse

Die Mitgliedstaaten der EU müssen bei ihrer Gesetzgebung und Anwendungspraxis, welche das Bereitstellen und Verwenden von Bauprodukten betreffen, die geltenden Bestimmungen des Unionsrechts beachten, insbesondere die Warenverkehrsfreiheit und die BauPVO. Da das Urteil des EuGH in der Rechtssache C-100/13 Fragen der Umsetzung der BauPRL betraf, die inzwischen nicht mehr in Kraft ist, ist es nur von beschränkter Relevanz für die Auslegung der BauPVO.

Die BauPVO unterscheidet sich von der BauPRL und anderen Harmonisierungsvorschriften der Union erheblich. Insbesondere sind Bauprodukte, die Gegenstand einer harmonisierten technischen Spezifikation sind, nicht insgesamt abschließend harmonisiert. Zum einen richtet es sich in erster Linie nach den (produktbezogenen) Bauwerksanforderungen der Mitgliedstaaten, ob die Produkte verwendet werden können. Es gilt keine Brauchbarkeitsvermutung für CE-gekennzeichnete Bauprodukte. Zum anderen ist der jeweiligen harmonisierten technischen Spezifikation zu entnehmen, inwieweit die jeweiligen Wesentlichen Merkmale und Verwendungszwecke des Produkts harmonisiert sind. Den Mitgliedstaaten steht es insoweit zu, Bestimmungen festzulegen, als die Produkte nicht harmonisiert sind. Die Anforderungen der Mitgliedstaaten müssen allerdings im Einklang mit der Warenverkehrsfreiheit und dem Verhältnismäßigkeitsgrundsatz gestaltet werden.

Die BauPVO sieht ein begrenztes Instrumentarium vor, um "Lücken" bei der Harmonisierung zu schließen. Die Mitgliedstaaten können formale Einwände erheben, die allerdings darauf beschränkt sind, ob eine Norm dem jeweiligen Mandat entspricht. Zudem müssen die Mitgliedstaaten im Rahmen der Marktüberwachung sicherstellen, dass nicht konforme oder nicht sichere Bauprodukte entweder korrigiert und andernfalls nicht bereitgestellt werden oder sogar zurückgenommen und zurückgerufen werden. Durch Marktüberwachungsmaßnahmen können die Mitgliedstaaten auch gegen Bauprodukte vorgehen, die zwar mit den Harmonisierungsvorschriften übereinstimmen, aber dennoch gefährlich sind. Schließlich können die Hersteller beantragen, dass eine Europäische Technische Bewertung für ein Bauprodukt ausgestellt wird, wenn es nicht oder nicht vollständig von einer Norm erfasst ist.

Die BauPVO schließt nicht aus, dass Hersteller freiwillig zusätzliche Angaben zu Produktleistungen machen, die aus ihrer Sicht oder im Hinblick auf die Anforderungen in den Mitgliedstaaten erforderlich sind. Eine solche Dokumentation ist in vielen Fällen praktisch notwendig, um beurteilen zu können, ob die materiellen Anforderungen eingehalten werden. Hinweise der Mitgliedstaaten zur geeigneten Dokumentation der Produktleistungen unterlaufen die BauPVO nicht, sofern nicht de jure und de facto andere Möglichkeiten ausgeschlossen werden.

Diesen Besonderheiten der BauPVO ist bei der Umsetzung des EuGH-Urteils und der Bewertung der nationalen Bestimmungen Rechnung zu tragen. Vor diesem Hintergrund sind die Einwände der Kommission und einiger anderer Mitgliedstaaten gegen die MBO und die VV TB im Wesentlichen unbegründet.

Veröffentlichungen

Endbericht:
Rechtsgutachten zur Auslegung der Bauproduktenverordnung
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