Marktdesign für den Bereich öffentlicher Bauvergaben – Machbarkeitsstudie

Das Ziel von Marktdesign ist es, die Leistungsfähigkeit existierender Märkte durch aktive Gestaltung ihrer Regeln zu verbessern. Zu diesem Zweck untersuchen Markdesigner die Eigenheiten des jeweiligen Marktes und identifizieren die dort herrschenden Wirkmechanismen. Um einen Marktmechanismus zu finden, der die Ziele des Marktbetreibers bestmöglich erreicht, nutzen Markdesigner theoretische, experimentelle und empirische Methoden. Die Studie hat die Anwendbarkeit von Marktdesign auf den Bereich öffentlicher Bauvergaben überprüft.Projektlaufzeit: September 2018 – Februar 2019

Ausgangslage

Mit Blick auf den Bereich öffentlicher Bauvergaben bietet die umfangreiche Methodik des Marktdesigns vielversprechende Möglichkeiten. Zum einen ermöglicht sie die Identifikation der zugrundeliegenden Probleme in bereits durchgeführten Vergaben. Zum anderen zeigt sie auf, wie diese Probleme durch optimale Gestaltung des Auftrages und dessen Vergabe in Zukunft besser gehandhabt werden können. Um die Potenziale der Anwendung von Marktdesign im Bereich öffentlicher Bauvergaben bewerten zu können, müssen jedoch zunächst die aktuelle Datenlage und der Gestaltungsfreiraum innerhalb des europäischen und nationalen Rechtsrahmens – insbesondere mit Blick auf den Wettbewerblichen Dialog – geklärt werden.

Ziel

Im Rahmen dieser Machbarkeitsstudie wurde die Anwendbarkeit von Marktdesign auf den Bereich öffentlicher Bauvergaben überprüft. Hierzu wurde zunächst die Marktdesign-Methodik erläutert und der aktuelle Forschungsstand mit Fokus auf Bau und Vergaben vorgestellt. Zusätzlich wurde untersucht, welche Daten bezüglich öffentlicher Bauvergaben in Deutschland verfügbar sind und welche Daten für eine Analyse notwendig wären. Letztlich sollte das Forschungsvorhaben auch die Frage klären, welche Gestaltungsspielräume der aktuelle rechtliche Rahmen bei der Vergabegestaltung lässt.

Auftragnehmer war das Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung GmbH (ZEW), Mannheim.

Konzept

Die Anwendbarkeit von Marktdesign für den Bereich öffentlicher Bauvergaben wurde auf Basis von sechs Arbeitsschritten untersucht:

1. Überblick zum aktuellen Forschungsstand anhand eines umfassenden Literaturüberblicks mit Fokus auf unvorhergesehenen Kostensteigerungen nach Vertragsabschluss
2. Sichtung der für das Bauwesen einschlägigen nationalen und europäischen Vergaberechtsnormen mit Schwerpunkt auf den Vorschriften, die im Zusammenhang mit unvorhergesehenen Kostensteigerungen relevant sind (v.a. die Regeln zum Wettbewerblichen Dialog)

3. Analyse verschiedener Aspekte der Eignungsprüfung und der Zuschlagskriterien hinsichtlich ihres Einflusses auf die Vergabe und beispielhafte Untersuchung der Anwendbarkeit der Methoden des

   Marktdesigns auf den wettbewerblichen Dialog, um unvorhergesehene Kostensteigerungen zu verhindern

4. Prüfung der Datenverfügbarkeit in Deutschland und Bestimmung von Anforderungen zur empirischen Analyse an die Daten

5. Untersuchung der Eignung der

   Marktdesign-Methodik zur Verhinderung nachvertraglicher Kostensteigerungen basierend auf den verfügbaren Vergabepraktiken und dem rechtlichen Rahmen

6. Konzeption eines Forschungsvorhabens mit Anwendung der

   Marktdesign-Methodik auf den Bereich öffentlicher Bauvorhaben

Ergebnisse

Die Machbarkeitsstudie identifiziert Nachverhandlungen als eines der größten Probleme bei öffentlichen Bauvergaben. Nachverhandlungen führen nicht nur zu erheblichen und nicht geplanten Mehrausgaben, sondern bedingen auch substantielle Ineffizienzen. Zum einen verzerren sie das Marktergebnis, da sie Anbietern einen Anreiz für strategisches Bieterverhalten liefern. Zum anderen bedingen sie unnötige Verzögerungen.

So kann die Möglichkeit von Nachverhandlungen beispielsweise dafür sorgen, dass Anbieter Preise unterhalb ihrer Kosten anbieten. Das lohnt sich für Anbieter etwa, falls sie antizipieren, dass sie die Rentabilität des Projektes durch Preisaufschläge während der Nachverhandlungen sicherstellen können. Dies gefährdet eine effiziente Anbieterauswahl. Zudem sorgen solche Verzerrungen dafür, dass Projekte nicht auf Basis ihrer Vergabepreise beurteilt werden sollten, sondern nachvertragliche Preisanpassungen berücksichtigt werden müssen.

Darauf aufbauend zeigt die Studie, dass die Komplexität eines zu vergebenen Projektes über die Eignung der verschiedenen Vergabeformen entscheidet. Je komplexer ein Projekt ist, umso schwieriger ist, es einen vollständigen Vertrag zu erstellen, der alle Eventualitäten berücksichtigt. Bei komplexen Projekten mit entsprechend höherem Nachverhandlungsrisiko bieten Verhandlungen Vorteile. Bei weniger komplexen Projekten, für die nahezu vollständige Verträge geschrieben werden können, erzielen hingegen Auktionen bessere Ergebnisse. Grund hierfür ist, dass es sich für Anbieter in Auktionen oftmals lohnt, Informationen zurückzuhalten, um somit spätere Nachverhandlungen zu provozieren. Es wird ein in der akademischen Literatur diskutierter Mechanismus vorgestellt, der eine solche Informationszurückhaltung vermeiden soll.

Die Untersuchung des rechtlichen Rahmens und dem damit verbundenen Handlungsspielraum bei der Vergabegestaltung zeigt: Es gibt durchaus Spielräume, jedoch erhöht eine Abweichung von der gängigen Vergabepraxis womöglich das Risiko von Verfahrensfehlern und damit verbunden von Klagen.

In Deutschland werden Daten bis zur Auftragserteilung oftmals systematisch erfasst. Auch der Zeitraum nach der Auftragserteilung wird dokumentiert; dies erfolgt meist jedoch dezentral, die Informationen werden nicht in Datenbanken eingepflegt. Würden Datenbanken mit Vergabedaten und Datenbanken mit abgeschlossenen Projekten miteinander verknüpft, wäre eine erfolgsversprechende Anwendung der Marktdesign-Methodik im Bereich öffentlicher Bauvergaben möglich.