Leitfaden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (WU) bei der Vorbereitung von Hochbaumaßnahmen des Bundes

Bei der Vorbereitung und Durchführung von Hochbauvorhaben sind regelmäßig Weichenstellungen vorzunehmen, die darüber entscheiden, ob eine Maßnahme wirtschaftlich ist oder nicht. Dabei muss zwischen verschiedenen Beschaffungsvarianten unter Berücksichtigung der maßgeblichen Kosten- und Nutzenfaktoren sowie der spezifischen Vor- und Nachteile abgewogen werden. Die Handlungsanleitung soll als Auswahlwerkzeug für verschiedene, im konkreten Fall in Betracht kommende Beschaffungsvarianten von großen Baumaßnahmen dienen.Projektlaufzeit: August 2009 - Juni 2012

Ausgangslage

Der Bedarf an Hochbauflächen macht Entscheidungen über finanzwirksame Maßnahmen erforderlich. Für diese Maßnahmen sind im Sinne des Grundsatzes der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit gemäß § 7 der Bundeshaushaltsordnung (BHO) angemessene Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (WU) durchzuführen. Insoweit dienen WU als Instrumente zur Umsetzung des BHO-Grundsatzes, wonach die günstigste Relation zwischen dem verfolgten Zweck und den einzusetzenden Mitteln erstrebenswert ist.

Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen im Bauwesen bestehen im Wesentlichen aus betriebswirtschaftlichen Kosten- und Nutzenvergleichen von Beschaffungsvarianten für die Errichtung und den Betrieb bzw. die Nutzung von Gebäuden und Anlagen. Sie dienen insbesondere als Hilfsmittel bei der Entscheidungsfindung zwischen Beschaffungs- und anschließenden Planungsvarianten und damit als Nachweis für die gewählten Lösungen.

Zielsetzung

Nach den Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes (RBBau) ist seit Neufassung der Abschnitte E und F (Stand: 15.12.2011) die so genannte Variantenuntersuchung zur Bedarfsdeckung im Zusammenhang mit der Aufstellung der Entscheidungsunterlage-Bau (ES-Bau) ein obligatorischer Teil des Verfahrens für große Neu-, Um- und Erweiterungsbauten. Dabei sollen nachvollziehbare und belastbare Ergebnisse zur Beurteilung der relativen Vorteilhaftigkeit unterschiedlicher Beschaffungsvarianten (BV) gewonnen werden, auf deren Grundlage die Entscheidungen über finanzwirksame Maßnahmen getroffen werden können.

Ziel des Forschungsprojektes war die Erstellung einer standardisierten, nutzerfreundlichen Handlungsanleitung zur Vorgehensweise bei notwendiger Deckung eines Hochbaubedarfs. Diese soll der Zielgruppe - Anwender in der (Bau-)Verwaltung des Bundes - als Auswahlwerkzeug für verschiedene, im konkreten Fall in Betracht kommende Beschaffungsvarianten in der Phase ES Bau gemäß RBBau von großen Baumaßnahmen dienen. Neben der methodischen Durchführung soll der Leitfaden für ein hohes Maß an Transparenz und Nachvollziehbarkeit sorgen, so dass die gesamte Untersuchung und die darauf beruhende Entscheidung für eine bestimmte Beschaffungslösung und deren Umsetzung durch Planung, Ausführung und Nutzung dem jeweiligen Entscheider und Revisor plausibel werden.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war DU Diederichs Projektmanagement AG & Co. KG, Wuppertal.

Konzept

Der Leitfaden sollte insbesondere den Lebenszyklusansatz und die Folgekosten/Nutzungskosten einer Immobilie berücksichtigen.

Grundlage für die konzeptionelle Herangehensweise war der gemeinsame Leitfaden der Finanzministerkonferenz der Länder "Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen bei PPP-Projekten" und der Arbeitsgruppe des Bundes vom September 2006. Der darin benannte Public Sector Comparator (PSC, sog. Eigenbau) soll auch für eine konventionelle Realisierung einer Hochbaumaßnahme als Berechnungsgrundlage dienen.

Zur Erfüllung der Anwender- bzw. Praxistauglichkeit wurde auf folgende Punkte Wert gelegt:

• leichte Nachvollziehbarkeit der Methodik des Leitfadens

• konkrete, einfach verständliche Handlungsanweisungen zur Datenbeschaffung und Durchführung der Untersuchung

• Verdeutlichung der Anwendung mittels didaktisch überzeugender Beispieluntersuchungen

• Erläuterung der Verfahren und der zentralen Fachbegriffe für finanzmathematisch nicht geschulte Anwender

Vor diesem Hintergrund war für die Handlungsanleitung im Sinne eines Phasenablaufes folgende konzeptionelle Grundstruktur vorgesehen:

A. Untersuchungsvorbereitung und Variantenvorauswahl

• Bedarfsfeststellung, Finanzierbarkeit und Maßnahmenwirtschaftlichkeit

• Planungsstand und Berechnungsgrundlagen

• Kurzdarstellung Beschaffungsvarianten

• Variantenvorauswahl mittels Nutzwertanalyse

B. Durchführung einer Wirtschaftlichkeitsuntersuchung

• Ermittlung der Eingangswerte (Errichtung, Betrieb, Verwertung)

• Durchführung einer Kapitalwertberechnung

• Einschätzung und Bewertung der Risiken

• Erstellung einer Sensitivitäts- und Szenarioanalyse

C. Entscheidung auf Grundlage der Untersuchungsergebnisse

• optionale Nachuntersuchung der Nutzwerte

• Auswertung/Auswahl einer Beschaffungsvariante

Anhang

• Erläuterung zentraler Fachbegriffe

• Berechnungsbeispiele und Datenquellen

Ergebnisse

Der Leitfaden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (WU) bei der Vorbereitung von Hochbaumaßnahmen des Bundes (kurz: Leitfaden WU Hochbau) liefert eine umfassende Hilfestellung für die Durchführung dieser Variantenuntersuchung anhand eines strukturierten und einheitlichen Vorgehens. Er wurde für Hochbaumaßnahmen als Ergänzung zur Arbeitsanleitung Einführung in Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen gemäß Rundschreiben des BMF vom 12.01.2011 entwickelt, kann jedoch auch als eigenständiges Werk verwendet werden.

Untersuchungsverfahren

Das Verfahren zur Aufstellung einer Entscheidungsunterlage (ES)-Bau bei großen Neu-, Um- und Erweiterungsbauten ist in Abschnitt E der RBBau geregelt. Nach der Bedarfsfeststellung durch den Nutzer beginnt die Aufstellung der ES-Bau mit der Bedarfsplanung, die ebenfalls dem Nutzer obliegt. Auf Basis der Unterlagen der Bedarfsplanung ist die Variantenuntersuchung zur Bedarfsdeckung durchzuführen.

Der Leitfaden WU Hochbau dient hierbei als Handlungsanleitung und beinhaltet alle wesentlichen Informationen zur Vorgehensweise, d.h. zur Finanzmathematik, Analyse- und Auswertungsmethodik und zur Terminologie sowie zu den Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen der sechs Beschaffungsvarianten (BV). Die abgeschlossene Bedarfsplanung stellt dabei die Voraussetzung, Grundlage und Verfahrensschnittstelle der Untersuchung dar.

Bei der Variantenuntersuchung sind gemäß E 2.2.2.4 der RBBau grundsätzlich folgende Beschaffungsvarianten (BV) zu berücksichtigen:

• Neu-, Um- oder Erweiterungsbau im Eigenbau (Public Sector Comparator, PSC)
• Anmietung
• Kauf

• Leasing

• Mietkauf
• Öffentlich-Private Partnerschaft (ÖPP oder PPP)

Flussdiagramm: Ablauf/Stufen der Wirtschaftlichkeitsuntersuchung

[Abbildung]

Die (Varianten-)Untersuchung beginnt mit dem Eignungstest der Beschaffungsvarianten (BV), um aus den möglichen BV diejenigen ausfindig zu machen, die zur Deckung des konkreten Bedarfs im Einzelfall infrage kommen. Er hat somit eine Filterfunktion zur Aufwandsminimierung. Sofern nach dem Eignungstest der BV mehr als eine BV in Betracht kommen, sind weitere Untersuchungsschritte erforderlich. Anderenfalls fällt die Vorentscheidung für die BV, die gemäß Eignungstest aufgrund der gegebenen Rahmenbedingungen als einzige für die Bedarfsdeckung geeignete ermittelt wurde.

Falls nach dem Eignungstest der BV mehr als eine Variante für die Bedarfsdeckung in Betracht kommen, sind diese im Rahmen einer so genannten vorläufigen WU unter Berücksichtigung des Lebenszyklusansatzes näher zu untersuchen. Diese vorläufige WU beinhaltet die monetäre Bewertung der in Betracht kommenden BV - einschließlich Risikoanalyse - und den abschließenden Vergleich der jeweiligen Summen sämtlicher aus der BV resultierenden Zahlungsströme während des Betrachtungszeitraums, in der Regel Kapitalwerte.

Zur Überprüfung der Belastbarkeit der Untersuchungsergebnisse werden anschließend Sensitivitäts- und Szenarioanalysen durchgeführt. Wenn außer den monetären noch entscheidende, nicht monetär bzw. nur qualitativ bewertbare Aspekte bei dem Variantenvergleich zu berücksichtigen sind, werden diese zusätzlich anhand einer Nutzwertanalyse (NWA) untersucht. Abschließend ist auf Grundlage der Ergebnisse der monetären (vorläufige WU) und der ggf. durchgeführten qualitativen Untersuchung (NWA) eine Vorentscheidung für die insgesamt vorteilhafteste Beschaffungsvariante zu treffen.

Zusammenfassung

Im Leitfaden WU Hochbau werden sowohl allgemeine Untersuchungsgrundlagen vermittelt (rechtlicher Hintergrund, Bedarfsplanung als Verfahrensschnittstelle, mögliche Beschaffungsvarianten, Untersuchungs- und Berechnungsvorgaben/finanzmathematische Grundlagen, steuerliche Aspekte, Basisparameter, Risikoanalyse) als auch der gesamte Untersuchungsablauf bzw. die einzelnen Schritte der WU ausführlich beschrieben.

Zentraler Bestandteil des Leitfadens ist ein durchgängiges Berechnungsbeispiel, d.h. sämtliche Untersuchungsschritte, Ermittlungs-/Analyseverfahren und Berechnungen einer WU werden anhand eines fiktiven Beispielprojektes für die alle sechs Beschaffungsvarianten gemäß E 2.2.2.4 der RBBau mit 84 Abbildungen veranschaulicht und erläutert - vom Eignungstest der BV bis zur Vorentscheidung für eine BV. Der Leitfaden WU Hochbau enthält zusätzlich ein Glossar, in dem die wichtigsten (Fach-)Begriffe definiert werden, sowie vier Anlagen, die bei der Durchführung von WU wertvolle Werkzeuge darstellen können (Eingangsdatenmatrix mit Quellenangaben, Liste der Risikoarten, Eignungstest der BV anhand des Beispielprojektes, Berechnung von Jahres-Heizenergiekosten).

Mit dem Leitfaden WU Hochbau wird damit die Verpflichtung nach RBBau, für alle großen Baumaßnahmen (> 1,0 Mio. Euro Investitionssumme) Variantenuntersuchungen zur Bedarfsdeckung durchzuführen, maßgeblich erleichtert.

Veröffentlichungen

BMUB (Hrsg.): Leitfaden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (WU) bei der Vorbereitung von Hochbaumaßnahmen des Bundes. 3. Aufl., Berlin 2014
[Link]

BMVBS (Hrsg.): Leitfaden Wirtschaftlichkeitsuntersuchungen (WU) bei der Vorbereitung von Hochbaumaßnahmen des Bundes. Berlin 2012