Gutachten zur Evaluation der Vergabeverfahren nach VOB

Die Bundesregierung hat in ihrem Koalitionsvertrag vom 11.11.2005 die Vereinfachung des Vergaberechts festgeschrieben. Doch wie viel Zeit und Geld stecken Verwaltung und Unternehmen überhaupt in die Ausschreibung, Angebotserstellung und -auswertung für Bauleistungen?Projektlaufzeit: April 2007 – November 2007

Methodische Grundlage für die Evaluation aller Vergabeschritte nach der Vergabe- und  Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) ist das Standart-Kosten-Modell (SKM). Dabei handelt es sich um eine Methodik zur Messung administrativer Belastungen, die durch die Erfüllung gesetzlicher Informationspflichten entstehen. Das Modell ist auf Grundlage des Activity Based Costing (ABC) entwickelt worden und diente bislang dazu, die Belastungen der Wirtschaft durch staatliche Informationspflichten zu identifizieren, zu beziffern und schließlich in einem Folgeprozess zu verringern.

Im Rahmen des vorliegenden Projektes wurde das SKM erstmalig in Deutschland auch zur Messung der Belastungen angewandt, die auf Seiten staatlicher Behörden – Vergabestellen und Projektleitungen – zur Erfüllung von Informationspflichten oder in Folge der Datenlieferungen von Unternehmen aufgrund bestehender Informationspflichten anfallen.    

Ein besonderes Augenmerk wurde auf die unterschiedlichen Vergabearten sowie auf die Unterscheidung EU-weite und nationale Vergabeverfahren gelegt, die einander gegenüber gestellt wurden. Die Ergebnisse sollten in die anstehenden Arbeiten zur Novellierung der VOB einfließen und u.a. auch als Entscheidungsgrundlage dienen, ob und ggf. welche Wertgrenzen für die Durchführung Beschränkter Ausschreibungen und Freihändiger Vergaben in der VOB zukünftig Berücksichtigung finden sollten.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war die Rambøll Management GmbH.

Konzept

Methodische Basis - Das Standart-Kosten-Modell

Generell basiert das Standard-Kosten-Modell (SKM) auf drei Prämissen: 

1. Die Kostenerhebung beschränkt sich auf so genannte Informationskosten (Bürokratiekosten), die in Unternehmen aus der Befolgung gesetzlicher Pflichten zur Erhebung, Dokumentation und Übermittlung von Informationen entstehen. Kosten, die aus inhaltlichen Pflichten resultieren (wie die Zahlung von Steuern oder der Einbau eines Schadstofffilters) werden nicht erhoben.

2. Es werden nur die Kosten einer Rechtsnorm gemessen, ein Urteil über den Nutzen einer Regelung wird nicht bzw. erst in einem Anschlussprozess getroffen.

3. Die Unterschiede in der Effizienz von Unternehmen/Behörden werden durch einen Standardisierungsprozess herausgearbeitet, wobei extrem effiziente oder ineffiziente Vorgehensweisen keinen Eingang in die Berechnung finden.

Diese drei Prämissen stellen die Basis für den Erfolg des SKM dar, weil hierdurch das Herstellen von Transparenz von der Diskussion um Inhalte getrennt werden kann. 

Das folgende Berechnungsmodell gibt einen Überblick über den grundsätzlichen Aufbau und das Verfahren des Standard-Kosten-Modells:

[Bild 1]

Anhand dieses Modells werden im Folgenden einige wesentlichen Begriffe des SKM erläutert.

Informations- bzw. Bürokratiekosten im Sinne des Gesetzes sind solche, die natürlichen oder juristischen Personen durch Informationspflichten entstehen. Zur Ermittlung dieser Kosten werden ausgehend von den zu untersuchenden gesetzlichen Regelungen sämtliche Informationspflichten und die dazu gehörenden Datenanforderungen identifiziert.

Informationspflichten sind nach der Definition des Methodenhandbuchs der Bundesregierung aufgrund von Gesetz, Rechtsverordnung, Satzung oder Verwaltungsvorschrift bestehende Verpflichtungen, Daten und sonstige Informationen für Behörden oder Dritte zu beschaffen, verfügbar zu halten oder zu übermitteln. Andere in diesem Kontext entstehende Kosten sind nicht umfasst. 

Von den Informationspflichten sind die sog. inhaltlichen Pflichten abzugrenzen, deren Erfüllung sich nicht in Informationskosten niederschlägt. Nach der „klassischen“ SKM-Lehre handelt es sich dabei um Pflichten, die direkt der Erfüllung einer der beiden Grundfunktionen staatlichen Handelns - Ressourcenverteilung und Verhaltenskoordination – dienen.

Als Datenanforderungen werden die einzelnen „Datenpakete“ bezeichnet, die durch eine Norm festgelegt und zur Erfüllung der gesetzlichen Pflicht erstellt, gesammelt oder bereitgestellt werden müssen. 

Zudem wird für jede einzelne Informationspflicht und Datenanforderung ermittelt, wie häufig diese pro Jahr zu erfüllen ist (Periodizität) und wie viele Fälle jährlich vorkommen (Anzahl der Fälle), d.h. beispielsweise wie viele der unterschiedlichen Typen von Vergabeverfahren durchgeführt wurden und wie viele Bewerber und Bieter daran beteiligt waren.

Methodische Besonderheiten - Kostenmessung in der Verwaltung und Erhebung inhaltlicher Pflichten

Mit dem vorliegenden Gutachten wurde das SKM erstmals in Deutschland zur Messung der Informationskosten einer Verwaltungseinheit – der Vergabestellen auf Bundes- und Landesebene – eingesetzt. Zum Zeitpunkt der Projektdurchführung lag insofern keine gesicherte methodische Basis für die Durchführung einer solchen Messung vor. Es wurde der Ansatz verfolgt, die für die Messung von Unternehmenskosten entwickelten Grundsätze des SKM auf die Verwaltung zu übertragen.

Als theoretische Grundlage wurde dabei die von der Bertelsmann Stiftung beauftragte und von der Kienbaum Management Consultants GmbH erstellte Studie „SKM - Verwaltung“ berücksichtigt. Vor diesem Hintergrund war zunächst die Übertragbarkeit der SKM-Grundsätze im Hinblick auf die folgenden Faktoren zu prüfen:

• Definition des Begriffs der Informationspflicht und

• Anwendbarkeit der Standardaktivitäten.

Die identifizierten Informationspflichten wurden den in der Studie beschriebenen Kategorien zugeordnet. Es konnte festgestellt werden, dass im Bereich der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) überwiegend Informationspflichten in der Kategorie „Informationspflichten zwischen Verwaltung und Wirtschaft bzw. Bürgern“ anfallen. Diese Kategorie unterscheidet nach „Informationspflichten gegenüber der Wirtschaft und Bürgern“ und den sog. „Rückwirkenden Informationspflichten“. Der Unterschied liegt darin, dass die Pflichten der ersten Unterkategorie durch die Verwaltung initiiert werden. Hierunter fällt z.B. die Bekanntmachung einer Ausschreibung. „Rückwirkende Informationspflichten“ sind solche, die durch die Bearbeitung von Informationslieferungen seitens der Wirtschaft oder der Bürger entstehen. Dazu gehört z.B. das Erstellen und Versenden von Auftrags- und Absageschreiben.

Wesentliche Herausforderung im Hinblick auf die Übertragbarkeit des klassischen SKM war die Zielsetzung, neben den Informationskosten auch den Zeitaufwand für die Durchführung der inhaltlichen Prüf- und Entscheidungsschritte zu erheben. Anders als bei den Unternehmen, für die die Erfüllung von Informationspflichten in der Regel eine von ihrer eigentlichen Tätigkeit unabhängige bürokratische Belastung bedeutet, sind die Informationspflichten der Verwaltung integraler Bestandteil der allgemeinen Verwaltungstätigkeit und insofern eng mit den Prüf- und Entscheidungsvorgängen verknüpft. 

Wie sich im Rahmen des Projektes gezeigt hat, erschwert diese enge Verknüpfung zum Teil eine exakte Abgrenzung zwischen Informationspflichten und inhaltlichen Pflichten, bzw. der einzelnen gesetzlichen Anforderungen innerhalb der Prozessschritte. Die Abgrenzung ist zudem schwierig, weil die gesetzlichen Anforderungen teilweise gleichzeitig und vermischt, manchmal aber auch verteilt auf mehrere Zeitpunkte durchgeführt werden. Messen lassen sich häufig nur Gesamtprozessschritte und nicht die einzelnen gesetzlichen Anforderungen.

Ablauf des Projektes

Die SKM-Messung der VOB gliederte sich in die in der folgenden Grafik dargestellten fünf Phasen.

[Bild 2] 

Zum Untersuchungsgegenstand gehörten die folgenden sieben Vergabearten:

• Offenes Verfahren

• Nichtoffenes Verfahren

• Verhandlungsverfahren

• Öffentliche Ausschreibung

• Beschränkte Ausschreibung

• Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb

• Freihändige Vergabe

Um möglichst typische Verfahren abzubilden, wurden zudem Auftragsrichtwerte für die zu untersuchenden Verfahren festgelegt. Insgesamt wurden im Rahmen der Untersuchung 49 Interviews mit Bauunternehmen und 40 Interviews mit Vergabestellen und Projektleitungen geführt.

Ergebnisse

Die Rechtsanalyse ergab, dass die Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) für Unternehmen 15 Informationspflichten und 62 Datenanforderungen enthält. Für die Vergabestellen resultieren insgesamt 36 Pflichten und 145 Anforderungen aus der VOB/A, wobei auch inhaltliche Prüfschritte mit erfasst wurden. 

Ergebnisse für die Unternehmensseite

Im Jahr 2005 entstanden der Bauwirtschaft administrative Kosten in Höhe von rund 505 Mio. Euro für Vergabeverfahren der Bundes- und Landesauftraggeber, die nach der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen (VOB/A) durchgeführt wurden. Wesentlicher Kostenfaktor waren dabei mit über 497 Mio. Euro die Vergabeverfahren selbst; die Pflichten im Zusammenhang mit Rechtsmitteln und sonstige allgemeine Pflichten machten aufgrund vergleichsweise niedriger Fallzahlen nur etwa 1,5% der Kosten aus. 

79% der Gesamtkosten der Vergabeverfahren entfielen auf die nationalen Verfahren. Dabei war die Vergabeart, die aufgrund der Häufigkeit (Anzahl Verfahren x Anzahl eingereichter Angebote) von 441.810 Fällen den größten Anteil an den Gesamtkosten ausmacht, das Regelverfahren Öffentliche Ausschreibung. 

Kostenintensivste Informationspflicht aller Verfahren war mit über 430 Mio. Euro das „Erstellen eines Angebots“, was einem Anteil von 85% entsprach. Dabei hat sich gezeigt, dass die Wahl der Vergabeart nur einen mittelbaren Einfluss auf den Zeitaufwand und die Kosten hat. Wesentliche Einflussfaktoren sind Umfang, Qualität und Komplexität der Ausschreibung und insbesondere des Leistungsverzeichnisses. Zwischen den untersuchten Verfahren ergeben sich Unterschiede insbesondere aus den folgenden Anforderungen:

• Kalkulation des Angebots

• Ausfüllen des Leistungsverzeichnisses

• Erstellen von Nebenangeboten

• Einholen von Angeboten von Nachunternehmern und

• Anfragen zu den Vergabeunterlagen

Eine unmittelbare Auswirkung auf die Kosten hat die Wahl der Vergabeart nur insofern, als das der Teilnahmewettbewerb einen zusätzlichen Kostenfaktor beim Nichtoffenen Verfahren und der Beschränkten Ausschreibung darstellt. 

Ergebnisse für die Verwaltungsseite

Für die Ermittlung der Aufwände der Verwaltungsseite ist von einer klassischen Gesamtkostenberechnung nach Standard-Kosten-Modell (SKM) abgesehen worden. Für die Auswertung des vorhandenen umfangreichen Datenbestands wurde der SKM-Ansatz modifiziert. Die Untersuchung hat ergeben, dass der zeitliche und monetäre Aufwand für die verschiedenen Vergabeverfahren von einem ganzen Bündel an Einflussfaktoren abhängt. Zu diesen Einflussfaktoren gehören vor allem

• Komplexität der Ausschreibung/des Bauvorhabens

• Anzahl der Bewerber/Bieter

• Anzahl der Angebote bzw. Nebenangebote

• Umfang Nachunternehmerleistungen

• Verfahrensart

• Genutzte Auswahlkriterien (Preis, technischer Wert)

• Durchführung von Nachprüfungsverfahren

• Aspekte der Organisation (Umfang und Tiefe der Mitwirkung externer Planer/Architekten bei der Vergabe, Organisation der Entscheidungswege und des Arbeitsprozesse, Erfahrungen in der Vergabe etc.)

Um gleichwohl Aufschluss über die wesentlichen „Kostentreiber“ in der Vergabe auf Seiten der Verwaltung zu erhalten, hat wurden die Vergabeverfahren in insgesamt 27 Verfahrensabschnitte zergliedert und hierzu die Zeitwerte nach Standardaktivitäten ermittelt. 

Dabei zeigte sich, dass bei allen Vergabearten die folgenden Verfahrensabschnitte am kostenintensivsten waren:

• Einleitung und Vorbereitung des Vergabeverfahrens mit einem minimalen Zeitaufwand von 51 Minuten und einem maximalen Aufwand von 10.620 Minuten

• Erstellung des Leistungsverzeichnisses und der Leistungsbeschreibung mit einem Zeitaufwand zwischen 85 und 5.360 Minuten

• Inhaltliche Prüfung (Eignungsprüfung, formale, rechnerische, technische und wirtschaftliche Prüfung der Angebote mit Erstellen des Vergabevermerks) mit einem Gesamtzeitaufwand zwischen 42 und 12.125 Minuten

An den Spannen im Zeitaufwand wird die „Individualität“ der Vergabeverfahren noch einmal deutlich.

Im Hinblick auf die auf Verwaltungsseite auszuführenden Tätigkeiten verursachen insbesondere kontrollierende Tätigkeiten, Abstimmungsprozesse sowie das Anfertigen von Schriftstücken (Ausfüllen von Formularen, Anfertigen von Vermerken, sonstige Dokumentation) den größten Aufwand.

Generell lässt sich für alle betrachteten Standorte gemeinsam feststellen, dass im Zusammenspiel zwischen Projektleitung und Vergabestelle der Vergabeprozess quasi nach einem „Vier-Augen-Prinzip“ abläuft. Das Grundmuster ist, dass die Projektleitungen – gemeinsam mit den externen Planern – die bauplanerischen Voraussetzungen und Erfordernisse für die Vergabe aufbereiten und koordinieren. Die Vergabestellen sind wiederum für die Überwachung der Einhaltung der Vergabevorschriften zuständig und bilden im Vergabeverfahren die Schnittstelle zu den Unternehmen. 

Innerhalb dieses Grundmusters gibt es allerdings Differenzierungen im Verfahren und in der Aufgabenverteilung zwischen Projektleitung, Externen und Vergabestelle, die in sehr unterschiedlichen Zeitaufwänden für die Verwaltungsseite resultieren. 

Im Hinblick auf einen Vergleich der Verfahrensarten lassen sich folgende grundsätzliche Unterschiede feststellen:

Die Verfahren mit vorgeschaltetem Teilnahmewettbewerb (Nichtoffenes Verfahren und Beschränkte Ausschreibung mit Teilnahmewettbewerb) sind aufgrund der "Zweistufigkeit" des Auswahlverfahrens naturgemäß aufwändiger.

Die EU-Verfahren sind grundsätzlich aufwändiger. Dies ist teilweise auf höhere Aufwände für Informations- und Dokumentationspflichten zurückzuführen. Zudem betreffen sie Bauvorhaben mit höheren Auftragsvolumina, die tendenziell auch eine höhere Komplexität aufweisen.

Im Rahmen von Freihändigen Vergaben und Beschränkten Ausschreibungen, die bei vergleichsweise kleinen Auftragsvolumen durchgeführt werden, ist der Prüfaufwand durch die geringe Anzahl der vorab ausgewählten Bieter minimiert.  

Abschließend konnten eine Reihe von Ansatzpunkten auf der rechtlichen Umsetzungsebene, der Sachebene sowie auf der Organisationsebene identifiziert werden, mit denen sich die Aufwände der Verwaltung reduzieren lassen, die im Zuge der weiteren Diskussionen vertieft werden sollten. 

In qualitativer Hinsicht hat die Untersuchung gezeigt, dass beide Seiten – Unternehmen und Vergabestellen – weitestgehend mit der VOB zufrieden sind. Kritische Anmerkungen beziehen sich in der Regel auf die Vergabepraxis.

Veröffentlichungen

Materialien / Downloads:

Gutachten zur Evaluation der Vergabeverfahren nach VOB, Abschlussbericht. Erstellt im Auftrag des BMVBS und des BBR durch die Rambøll Management GmbH, September 2007
Download auf https://www.bbsr.bund.de/

Links

Intern:

Auswirkungen der Nachprüfungsverfahren gemäß GWB bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge auf die Baukosten bei der Durchführung von öffentlichen Baumaßnahmen des Bundes
Die Studie gibt einen Überblick über die Auswirkungen der Nachprüfungsverfahren auf die Baukosten bei der Durchführung von öffentlichen Baumaßnahmen des Bundes für den Zeitraum der ersten 5 Jahre seit Einführung des gesetzlichen Rechtsschutzes für die Bieter. Es werden Kostensteigerungen, die aufgrund zeitlicher Verzögerungen durch das Nachprüfungsverfahren entstehen können sowie anfallende Kosten für die Durchführung des Nachprüfungsverfahrens auf der Grundlage der von der Bauverwaltung zur Verfügung gestellten Daten analysiert und bewertet.
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