Evaluierung des PQ-Systems

2006 wurde das nationale Präqualifikationsverfahren bei der Vergabe von Baumaßnahmen in Deutschland eingeführt. Bauunternehmen können seither alle vorzulegenden Eignungsnachweise durch eine neutrale Präqualifizierungsstelle auftragsunabhängig prüfen lassen und in eine internetgeführte PQ-Liste aufgenommen werden. Das System hat sich inzwischen weitgehend etabliert, allerdings konnte der erwartete Verbreitungsgrad bisher noch nicht erreicht werden. Das Forschungsprojekt sollte die bisherigen Erfahrungen mit dem PQ-System untersuchen und mögliches Verbesserungspotenzial ermitteln.Projektlaufzeit: September 2013 – Februar 2015

Ausgangslage

Die Präqualifizierung von Bauunternehmen soll den Qualitätswettbewerb auf dem deutschen Bausektor stärken. Mit Erlass des seinerzeitigen Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) vom 16. Januar 2006 wurde das nationale Präqualifikationsverfahren bei der Vergabe von Baumaßnahmen in Deutschland eingeführt.

Seither haben alle Unternehmen des Bauhaupt- und Ausbaugewerbes die Möglichkeit, alle vorzulegenden Eignungsnachweise gemäß § 6 der Vergabe- und Vertragsordnung für Bauleistungen, Teil A (VOB/A) durch eine neutrale Präqualifizierungsstelle auftragsunabhängig prüfen zu lassen. Nach erfolgreicher Präqualifikation wird das Unternehmen in einer im Internet abrufbaren PQ-Liste des Vereins für die Präqualifikation von Bauunternehmen e.V. (PQ-Verein) als präqualifiziertes Unternehmen immer aktuell vorgehalten.

Das System hat sich inzwischen weitgehend etabliert, allerdings konnte der erwartete Verbreitungsgrad bisher noch nicht erreicht werden. Bis Ende Februar 2015 hatten rund 8.500 Unternehmen von der Möglichkeit einer Präqualifikation Gebrauch gemacht. Zugleich hatten annähernd 5.900 Vergabestellen eine Zugangsberechtigung erhalten, mit der sie zur detaillierten Einsichtnahme der Angaben der präqualifizierten Unternehmen berechtigt sind.

Ziel

Mit dem Forschungsvorhaben sollten die bisherigen Erfahrungen mit dem PQ-System untersucht werden, das Potenzial für das Präqualifikationssystem abgeschätzt und die bisherigen Erfahrungen damit sowohl seitens der Bieter als auch der Auftraggeber analysiert werden. Es sollten die Gründe erforscht werden, warum sich Unternehmen und Vergabestellen gegen eine Teilnahme am Präqualifikationssystem entscheiden. Ein Maßnahmenkatalog zur weiteren Verbesserung des Systems sollte vorgeschlagen werden. Darüber hinaus waren Vorschläge zur Lösung juristischer Zweifelsfragen bei der Anwendung des PQ-Systems zu erarbeiten.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war die BWI-Bau GmbH – Institut der Bauwirtschaft, Düsseldorf, in Kooperation mit der Kapellmann und Partner Rechtsanwälte mbB, Mönchengladbach.

Konzept

Die Bearbeitung des Forschungsprojektes erfolgte in mehreren Schritten:

1. Analyse von auf zwei Internetplattformen veröffentlichten Bekanntmachungen vergebener Aufträge: Vergabemarktplatz Nordrhein-Westfalen und TED (Tenders Electronic Daily)

2. Untersuchung der Zusammensetzung des Baugewerbes

3. Durchführung einer Online-Befragung unter präqualifizierten und nicht präqualifizierten Bauunternehmen sowie unter öffentlichen Vergabestellen mit und ohne Zugangsberechtigung zum geschützten Bereich der beim PQ-Verein hinterlegten Präqualifikationsliste

4. Erörterung juristischer Zweifelsfragen bei der Anwendung des PQ-Systems.

Ergebnisse

Analyse vergebener Aufträge

Zahlenmäßig dominieren Vergabebekanntmachungen für das Ausbaugewerbe. Das gilt nicht nur bei beschränkten Ausschreibungen und freihändigen Vergaben, sondern auch bei größeren EU-weiten Ausschreibungen. Hier gibt es Leistungsbereiche mit bis zu 50.000 Unternehmen, während die Zahl der präqualifizierten Unternehmen noch im dreistelligen Bereich liegt. Am wenigsten berücksichtigen Kommunen präqualifizierte Unternehmen bei der Auftragsvergabe. Bemühungen um eine Ausweitung des PQ-Systems sollten demnach insbesondere im Ausbaugewerbe und bei den Kommunen ansetzen.

Analyse der Struktur des Baugewerbes

Der überwiegende Anteil der Bauunternehmen in Deutschland (91%) weist weniger als zehn Beschäftigte auf und ist damit den "Kleinstunternehmen" zuzurechnen. Zwei Drittel der Bauunternehmen sind zudem dem Ausbaugewerbe zuzurechnen. Insgesamt wird das Potenzial an zu präqualifizierenden Bauunternehmen derzeit auf rund 20.000 Unternehmen geschätzt.

Online-Befragung

Grundsätzlich äußerte sich die Mehrheit der an der Online-Befragung teilnehmenden Unternehmen positiv zu den Erfahrungen mit dem PQ-System. Mehr als drei Viertel aller präqualifizierten Unternehmen würden die Präqualifizierung weiter empfehlen. Präqualifizierte Unternehmen hielten sich und ihre präqualifzierten Kollegen für zuverlässig, geprüft, geeignet, fachkundig und bewährt. Ein großer Anteil von 60% sah in der Präqualifizierung auch ein Gütezeichen. 76% der Bauunternehmen sahen ihre Erwartungen an das PQ-System als erfüllt an. Bei den Vergabestellen konnten 78% eine Arbeitserleichterung durch PQ erkennen.

Ein zentraler Kritikpunkt der Bauunternehmen bestand darin, dass die Vergabestellen häufig noch weitere Dokumente verlangen. Die Bauunternehmen beklagten darüber hinaus, dass seitens der Vergabestellen häufig zusätzliche Referenzen angefordert werden, während andererseits die öffentlichen Auftraggeber nur sehr zögernd Referenzschreiben ausstellen bzw. zurücksenden würden.

Die Vergabestellen bemängelten unter anderem, dass in vielen Leistungsbereichen zu wenig relevante Firmen präqualifiziert seien und es einen beträchtlichen Mehraufwand erfordere, zu begründen, warum sehr gute nicht-präqualifizierte Unternehmen zur Angebotsabgabe gewünscht würden. Des Weiteren seien im PQ-System keine Angaben zur Bonität der Unternehmen verfügbar. Außerdem thematisierten auch die Vergabestellen die Verfahrensweise mit den Referenzen: Sie seien oft zu oberflächlich und nicht auf die ausgeschriebene Leistung bezogen. Zudem wird den Referenzen generell misstraut, da unterstellt wird, dass Unternehmen nur positive Referenzen angeben und keine schlechten.

Erörterung juristischer Fragestellungen

Das Gutachten kommt zu folgenden Ergebnissen: 

• Hinsichtlich der auf der Ebene der Bundesländer eingerichteten Präqualifikationsregister handele es sich nicht um echte Präqualifikationssysteme, da weder das System selbst noch die zertifizierende Stelle den Anforderungen an ein Präqualifikationssystem genüge.

• Der Nachweis der Präqualifikation der Zweigniederlassung reiche bei handelsrechtlich selbständigen Niederlassungen allein nicht aus.

• Die Abforderung der nach Landesvergaberecht geforderten Verpflichtungserklärungen (z.B. Tariftreueerklärung) stehe nicht im Widerspruch zu der Qualität der Präqualifikation. 

Lösungsansätze

Neben einer deutlichen Ausweitung der Werbung für das Präqualifikationssystem im Ausbaugewerbe sowie bei den Kommunen wird die Berücksichtigung der von den Teilnehmern der Online-Befragung angeregten Verbesserungsvorschläge am bestehenden PQ-System empfohlen.

Immer wieder wurden seitens der Vergabestellen auch Wünsche nach Bonitätsauskünften oder Bilanzkennzahlen geäußert. Auch wenn das Thema "wirtschaftliche Zuverlässigkeit" bei Einführung des PQ-Systems zunächst bewusst nicht mit aufgenommen worden ist, bleibt im Rahmen einer Fortentwicklung des PQ-Systems zu überlegen, in welcher Form Erklärungen/Belege zur wirtschaftlichen Stabilität stärker in die Präqualifikation aufgenommen werden könnten.

Veröffentlichungen

Evaluierung des PQ-Systems: Endbericht
Download auf https://www.bbsr.bund.de/

Präqualifikation von Bauunternehmen in Deutschland
Hrsg.: BBSR, Sonderveröffentlichung, Juli 2015
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