Evaluierung des Einsatzes von Projektsteuerern bei der Durchführung von Bundesbaumaßnahmen

Das Projektmanagement für die Abwicklung von öffentlichen Baumaßnahmen ist in den Richtlinien für die Durchführung von Bauaufgaben des Bundes (RBBau) erfasst. Dort werden insbesondere Aufgaben und Verantwortung des Projektleiters definiert. Ein Teil dieses Aufgabenspektrums wird in der Praxis aus unterschiedlichen Beweggründen mitunter an externe Projektsteuerer vergeben. Die Aufgabe des vorliegenden Forschungsvorhabens bestand darin, den Einsatz von externen Projektsteuerern bei der Durchführung von sogenannten Großen Baumaßnahmen des Bundes im Hochbau zu evaluieren.Projektlaufzeit: Oktober 2015 – November 2016

Ausgangslage

Bundesbaumaßnahmen, die ein Auftragsvolumen von zwei Millionen Euro überschreiten, werden als Große Baumaßnahmen (GBM) bezeichnet. Projekte dieser Größenordnung führen häufig zu einem vergleichsweise hohen Aufwand im Projektmanagement und im Zuge dessen für viele Baudienststellen zu einer Kapazitätsüberschreitung. Gerade auf Ebene der Bundesländer, die Bundesbaumaßnahmen in Ausnahmefällen im Auftrag des Bundes durchführen, können hierfür aus wirtschaftlichen Gründen keine gesonderten personellen Kapazitäten vorgehalten werden. Hinzu kommt die Reduzierung personeller Kapazitäten im öffentlichen Dienst.

In den Baudienststellen führt dies dazu, dass die administrative Abwicklung von Bauvorhaben teilweise – und in einigen Fällen sogar weitgehend – an Dritte vergeben wird. Dabei verbleibt die Projektleitung in der Regel in der Hand der Baudienststellen und die delegierbaren Bauherrenaufgaben (Projektsteuerung) werden extern beauftragt. Bei den Projekten, die der Bund über das Bundesamt für Bauwesen und Raumordnung (BBR) abwickelt, stellt die Beauftragung externer Projektsteuerer sogar die Regel dar.

Ziel

Ziel des Forschungsvorhabens war es, die Erfahrungen der Baudienststellen mit dem Einsatz externer Projektsteuerer für Große (Hoch-)Baumaßnahmen des Bundes umfassend zu untersuchen und zu bewerten. Dafür wurden Daten über die tatsächlichen Umstände der Zusammenarbeit mit externen Projektsteuerern sowie Daten zu den vertraglichen Vereinbarungen in Form einer Primärerhebung gewonnen.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war das Institut für Bauwirtschaft und Baubetrieb (IBB) der Technischen Universität Braunschweig.

Konzept

Zur Bewertung des Einsatzes von Projektsteuerern bei der Durchführung von Bundesbaumaßnahmen existierten keine Daten, sodass diese im Rahmen einer Primärerhebung generiert werden mussten. Dafür wurde ein Fragebogen entwickelt (51 Fragen unterteilt in drei Abschnitte), der an 19 übergeordnete Stellen in den Bundesländern und die betreffenden Abteilungen des BBR versandt wurde. Diese übernahmen die interne Verteilung an die Baudienststellen, die externe Projektsteurer einsetzen oder eingesetzt haben.

Mit den Fragen in Abschnitt I des Fragebogens sollten allgemeine Informationen zu den jeweiligen Baudienststellen und deren Umgang mit externen Projektsteuerern erfasst werden. Sie richteten sich an leitende Mitarbeiter der jeweiligen Baudienststelle. Dabei wurden folgende Themenbereiche abgefragt:

• Häufigkeit der Beauftragung
• Motive für die Beauftragung
• Kriterien der Leistungsvergabe
• Generierung der Vertragsinhalte
• Musterverträge

Abschnitt II diente der Erfassung von detaillierten Informationen zu den tatsächlich erbrachten Leistungen von externen Projektsteuerern im konkreten Projekt. Daher sollte dieser Abschnitt von Projektleitern der jeweiligen Baudienststelle ausgefüllt werden. Hierbei wurden Bewertungen zu verschiedenen Aspekten innerhalb der folgenden Leistungsbereiche abgefragt:

• Organisation, Information, Koordination, Dokumentation
• Qualitäten und Quantitäten
• Kostenplanung einschl. Kostenkontrolle und -steuerung
• Terminplanung und -kontrolle
• Vertragsmanagement

Zudem wurden in Abschnitt II allgemeine Fragen zur Zusammenarbeit mit dem externen Projektsteuerer im konkreten Projekt gestellt, die zur weiteren Bewertung der Leistung herangezogen werden.

In Abschnitt III wurden erneut allgemeine Fragen zur externen Projektsteuerung gestellt, an dieser Stelle des Fragebogens jedoch vor dem Hintergrund der projektübergreifenden Gesamterfahrungen des Befragten mit externen Projektsteuerern. Diese Fragen sollten ebenfalls von Projektleitern der jeweiligen Baudienststelle beantwortet werden. Konkret wurden dabei folgende Bereiche abgefragt:

• Größte Vor- und Nachteile des Einsatzes von externen Projektsteuerern
• Größte Probleme in der konkreten Zusammenarbeit

Ferner wurden die Befragten am Ende des Fragebogens gebeten, weitere Gedanken und Bewertungen zum Thema in einem separaten Dokument zusammenzustellen und mit dem Fragebogen zurückzusenden.

Im Gegensatz zu Abschnitt I, der nur einmal von jeder Baudienststelle auszufüllen war, konnten die Abschnitte II und III des Fragebogens mehrfach zu verschiedenen Projekten einer Baudienststelle ausgefüllt und an den Forschungsmittelnehmer zurückgesandt werden.

Neben der Bearbeitung des Fragebogens sollten die Baudienststellen projektbezogene Projektsteuerungsverträge einsenden. Anhand dieser wurden äußere Merkmale wie beispielsweise Umfang oder Aufbau sowie inhaltliche Merkmale wie die konkrete Vereinbarung von Projektzielen hinsichtlich des Bedarfs eines einheitlichen Vertragsmusters des Bundes untersucht. Dabei wurde auch die Schwierigkeit der Unterscheidung von Werk- und Dienstverträgen hervorgehoben.

Ergebnisse

Mit Ablauf der Einsendefrist standen insgesamt 67 beantwortete Fragebögen als Datengrundlage zur Verfügung, wobei aus jedem Bundesland und jeder Abteilung des BBR mindestens ein Rückläufer eingegangen ist. Insgesamt stammten die Rückläufer zu 58,2% aus Baudienststellen der Länder und zu 41,8% aus Abteilungen des BBR. Zudem gingen 20 Projektsteuerungsverträge ein, wobei nur 17 einen konkreten Projektbezug hatten. Die Verträge stammten zu 60% aus den Ländern und zu 40% aus dem BBR.

Motiv für die Beauftragung externer Projektsteuerer

Aus den Antworten zu Abschnitt I des Fragebogens wurde deutlich, dass zu geringe Mitarbeiterkapazitäten als häufigstes Motiv für die Beauftragung externer Projektsteuerer von den Baudienststellen angegeben wurden (Nennung in 86,4% der Rückläufer). Weitere wesentliche Motive wiesen indirekt ebenfalls auf zu geringe Mitarbeiterkapazitäten hin. 39% der Baudienststellen erwarteten zwar ebenso terminliche Vorteile, jedoch wurden Kosten- und Qualitätsvorteile (5,1 bzw. 3,4% der Rückläufer) als Motive kaum genannt.

Vertragsgestaltung

In Bezug auf die Vertragsgestaltung war erkennbar, dass der überwiegende Teil der Befragten auf Musterverträge zurückgreift. 76,7% der Baudienststellen nutzten hauseigene Musterverträge zur Beauftragung von Projektsteuerern. Dennoch bejahten 72,7% der Baudienststellen den Wunsch nach einem Vertragsmuster des Bundes zur Projektsteuerung.

In diesem Zusammenhang wurde auch auf die mitgelieferten Verträge eingegangen. Dazu wurde zunächst festgestellt, dass die Qualifizierung der Rechtsnatur eines Projektsteuerungsvertrags als Dienst- oder Werkvertrag bisweilen streitig ist. Zur Klärung der Rechtsnatur bedarf es einer im Einzelfall durchzuführenden Differenzierung der einzelnen vereinbarten Leistungen und deren Gewichtung bezogen auf den Vertrag.

Eine erste Analyse der Vertragswerke hat gezeigt, dass es bei der Vertragsgestaltung mit Projektsteuerern bei Bundesbaumaßnahmen keine einheitliche Vorgehensweise aller Dienststellen gibt. Mit der Einführung eines Vertragsmusters oder ggf. modular aufgebauter Dokumente könnten somit große Vorteile erzielt werden (Entlastung der Baudienststellen, Kostenreduktion und Rechtssicherheit bei der Vertragsgestaltung etc.). Jedoch sollten im Vorhinein weitere Untersuchungen zur Eignung und Zielsetzung von Musterverträgen durchgeführt werden.

Zusammenarbeit mit externen Projektsteuerern

Hinsichtlich der Fragen zur Zusammenarbeit mit externen Projektsteuerern am konkreten Projekt in Abschnitt II des Fragebogens wurde zunächst der Beginn des Einsatzes untersucht. Die meisten Projektsteuerer werden im Zuge der sogenannten LPH 0 (Bedarfsplanung) sowie am Beginn der LPH 3 HOAI beauftragt. Dabei kann ein Zusammenhang zur Aufstellung der ES-Bau (LPH 0) bzw. der EW-Bau (LPH 3) angenommen werden. Das Ergebnis der Bewertungen der Leistungsbereiche des Projektsteuerers anhand verschiedener Fragen fiel insgesamt positiv aus, wobei der Leistungsbereich Organisation, Information, Koordination und Dokumentation (mit geringem Abstand) am besten bewertet wurde.

Bewertung der tatsächlich erbrachten Leistungen

Im allgemeinen Teil der Bewertung der tatsächlich erbrachten Leistungen zum konkreten Projekt wurden weitere Erkenntnisse gewonnen, die im Folgenden kurz dargestellt werden:

• Die Projektziele wurden nur vernachlässigbar durch das Mitwirken der Projektsteuerer negativ beeinflusst (maximal 6,6% je Ziel). Mehrheitlich wurden sie positiv oder gar nicht beeinflusst. Bemerkenswerterweise haben somit Schlechtleistungen des Projektsteuerers (gemäß der eingegangenen Rückmeldungen wurden immerhin in 22,1% der Fälle die vertraglichen Leistungen "weniger erfüllt" bzw. "nicht erfüllt") nach Ansicht der Befragten nur einen geringen negativen Einfluss auf das Erreichen der Projektziele.
• Die Beauftragung eines Projektsteuerers stellte in 58,1% der Projekte eine "spürbare Entlastung" für die Projektleitung dar, in 24,2% sogar eine "starke Entlastung". In nur 3,2% der Projekte fühlten sich die Befragten "spürbar belastet".
• Die Honorierung der Projektsteuerer basierte überwiegend auf den anrechenbaren Kosten (62,3% der Fälle). Bei 36,9% wurden Honorare insgesamt auf Basis der anrechenbaren Kosten oder des Zeitaufwands ermittelt und zur Beauftragung pauschaliert.
• In 71% der Projekte hat sich der Projektsteuerer als aktiver Steuerer herausgestellt. Das hat die Vermutung widerlegt, dass Projektsteuerer es vermeiden, Projekte aktiv zu steuern. Zudem bejahten 63,2% der Befragten, dass der Projektsteuerer durch seine Expertise Krisen vermieden oder bewältigt hat, was ebenfalls eine aktive Steuerung beinhaltet. Dabei war jedoch zu beachten, dass die Bewertung vermiedener Krisen nur schwer durchzuführen ist.

Allgemeine Fragen zur externen Projektsteuerung

Mit der Beantwortung allgemeiner Fragen zur externen Projektsteuerung in Abschnitt III des Fragebogens bestätigte sich der Eindruck einer insgesamt positiven Einschätzung der Leistung der externen Projektsteuerer. Auf die wesentlichen Aspekte wird nachfolgend kurz eingegangen:

• Den größten Vorteil beim Einsatz eines Projektsteuerers sahen die Baudienststellen mit 84,2% der Antworten in der personellen Entlastung, den größten Nachteil in der Aufwandserhöhung und personellen Belastung bei Schlechtleistung mit 41,8% der Fälle.
• Das größte Problem in der konkreten Zusammenarbeit stellten Qualität und Quantität der Leistung in Verbindung mit konträren Zielsetzungen dar. Dabei wurde unter anderem die Arbeitsweise des Projektsteuerers nach dem Prinzip des für ihn geringsten Aufwands bemängelt.
• Im freitextlichen Antwortteil des Fragebogens wurde deutlich, dass den Baudienststellen die Definition und Interpretation von Leistungspflichten für den Projektsteuerer schwerfällt. Zudem wurden gravierende Probleme bei der Einforderung von Leistungen (keine Druckmittel, keine Haftungsgrundlagen) hervorgehoben. Beide Aspekte deuteten auf Mängel in der Vertragsgestaltung hin, die unter anderem aus dem fehlenden Know-how der einzelnen Baudienststellen resultieren könnten.

Fazit

Zusammenfassend hat die Evaluierung des Einsatzes von Projektsteuerern bei der Durchführung von Bundesbaumaßnahmen ein deutlich positives Bewertungsergebnis erzielt. Es wurde kein wesentlicher Grund ermittelt, welcher die Vergabe der Projektsteuerung an Dritte insgesamt in Frage stellt. Allerdings zeigen die Befragungsergebnisse auch, dass in verschiedenen Detailfragen noch Optimierungspotenzial besteht. Insbesondere die Befragten des BBR nehmen im Vergleich zu den Befragten der Länder eine kritischere Sichtweise ein. Möglicherweise könnte die Einführung von Musterverträgen positive Impulse bringen.

Veröffentlichungen

Endbericht:
Evaluierung des Einsatzes von Projektsteuerern bei der Durchführung von Bundesbaumaßnahmen
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Anlagen zum Endbericht:
Download auf https://www.bbsr.bund.de/