Evaluierung der Verfahren zur Sicherstellung architektonischer Qualität bei ÖPP-Projekten

Die öffentlich-private Partnerschaft (ÖPP) hat sich als Beschaffungsvariante der öffentlichen Hand in Deutschland etabliert. Neben dem Ziel, wirtschaftlicher zu bauen und damit einen größeren Handlungsspielraum zur Realisierung öffentlicher Infrastruktur zu erreichen, steht gleichrangig die Zielstellung, qualitativ hochwertige Architektur im Hochbau zu verwirklichen. Welche Maßnahmen und Verfahren zur Sicherung architektonischer Qualität bisher eingesetzt wurden und welche Erfahrungen damit vorliegen, waren die zentralen Fragen der Evaluierung.Projektlaufzeit: Dezember 2010 - Juli 2012

Ausgangslage

Die Projektdatenbank der ÖPP Deutschland AG führt ca. 150 ÖPP-Projekte mit Vertragsabschluss auf. Die Datenlage zur Anzahl der fertig gestellten Projekte ist ungewiss; es wird davon ausgegangen, dass ca. 100 ÖPP-Projekte im Hochbau realisiert sind. Bei der Entwicklung dieser Projekte standen zunächst die Aspekte der Kosteneinsparung und der juristischen Konstruktionen im Vordergrund. Eine umfassende Einschätzung der Wirtschaftlichkeit eines ÖPP-Objektes kann jedoch nur unter Berücksichtigung der erreichten Qualität bei den realisierten Gebäuden erfolgen. Es liegen keine systematischen Auswertungen vor, vereinzelte und zufällige Eindrücke geben ein unzureichendes Bild über die Qualität der Objekte und schwanken von positiven Aussagen bis zur deutlichen Kritik. Die Zahl der realisierten Objekte bot ein ausreichendes Feld dafür, sich im Rahmen eines Forschungsvorhabens dieser Frage systematisch zu widmen.

Ziel

Mit dem Forschungsvorhaben wurden die erreichten Qualitäten der bisher in der Bundesrepublik Deutschland als ÖPP realisierten Hochbauprojekte unter den Aspekten der

• Wirkung auf das Umfeld

• Architektur und Bauqualität

• Funktionalität

• Prozessqualität der Vergabe

vergleichend beurteilt sowie Korrelationen von Prozessqualitäten und Objektqualitäten ermittelt.

Ein direkter Vergleich mit entsprechenden Objekten konventioneller Beschaffung erforderte eine entsprechende Evaluierung auch dieser Objekte. Diese lag jedoch nicht vor. Es war vielmehr Ziel dieses Forschungsvorhabens, durch Gegenüberstellung der Entwicklungs- und Vergabeprozesse der ÖPP-Objekte mit den jeweils erreichten Qualitäten Hinweise zu erarbeiten, welche Verfahren zu einer höheren Qualität der Objekte geführt haben. Aus den Untersuchungsergebnissen sollten Erkenntnisse zur Optimierung der Vergabeprozesse zur Sicherung einer angemessenen Qualität abgeleitet und in Handlungsempfehlungen umgesetzt werden.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war die Fachhochschule Köln, Fakultät für Architektur.

Konzept

Zur Beurteilung der Qualitäten realisierter ÖPP-Projekte und deren angewendeten Instrumente der Qualitätssicherung ist ein breiter Überblick über die Projekte in Deutschland mit einem fundierten Datenbestand erforderlich.

Die Datenbank der ÖPP Deutschland AG bot eine erste Grundlage. In umfassenden Recherchen bei den Task-Forces der Länder, den beteiligten Projektpartnern, in der Presse sowie im Internet wurden die Datenbestände vervollständigt und zu steckbriefartigen Beschreibungen aller realisierten Hochbauprojekte umgesetzt. Dabei wurden jene Projekte im Neubau berücksichtigt, die den gesamten Lebenszyklusansatz, also die Übertragung der Leistungsphasen Planen, Bauen, Finanzieren und Betreiben an den privaten Partner verfolgen.

Eine Kurzbefragung der Vertreter der Nutzer und der öffentlichen Partner aller festgestellten realisierten ÖPP-Projekte zu ihren grundsätzlichen Erfahrungen hat den Datenbestand um erste Indikatoren zur Zufriedenheit und Informationen zu den eingesetzten Instrumenten der Qualitätssicherung ergänzt.

Die Ergebnisse der Projektrecherche und der Kurzbefragung waren Grundlage zur Auswahl von Fallbeispielen für eine differenziertere Beurteilung. Dabei wurde ein repräsentativer Querschnitt der Verteilung über die Bundesländer, der Art des Auftraggebers und des Gebäudetyps angestrebt.

Zur Beurteilung der Qualitäten der Fallbeispiele wurden Kriterien entwickelt, die über objektivierbare Aspekte hinaus auch subjektive Einschätzungen berücksichtigten. Äußere Erscheinung, innere Anmutung zum Beispiel lassen sich beschreiben, jedoch nicht objektivieren. Da diese elementare Faktoren baulicher Qualitäten darstellen, musste ein Weg größtmöglicher Relevanz der Beurteilungen gefunden werden. Durch differenzierte und nachvollziehbare Kriterien und Raster wurden diese Beurteilungen strukturiert leistbar und transparent. Die Fallbeispiele wurden durch eine Expertenkommission sowie persönliche Begutachtung im Hinblick auf die erreichte architektonische Qualität bewertet. Persönliche Befragungen von Vertretern der Auftraggeber und der Nutzer ergänzten die Einschätzungen um die konkreten Erfahrungen im Realisierungsprozess und Betrieb des Projektes.

Aus einer Gegenüberstellung der Beurteilung der Projekte und den angewendeten Instrumenten zur Qualitätssicherung wurden Erkenntnisse zur Korrelation von Instrumenten und erreichter Qualität erlangt und in Handlungsempfehlungen für öffentliche Auftraggeber zur Optimierung der Projektprozesse umgesetzt.

Abschließend wurden Möglichkeiten zur Lösung der Schnittstellenproblematik zwischen Planer und Investor, bei Vergabeverfahren mit unabhängigen Planungswettbewerben, erarbeitet und durch hinzugezogenen juristischen Sachverstand beurteilt.

Ergebnisse

Da der Datenbestand über realisierte ÖPP-Objekte in Deutschland keine ausreichende Grundlage für diese Arbeit bot, wurden ausführliche ergänzende Recherchen bei bis Herbst 2010 fertiggestellten, als ÖPP beschafften Neubauobjekte im Hochbau erforderlich. Die Erfahrungen und Beurteilungen von Vertretern der Nutzer sowie der öffentlichen Auftraggeber mit diesen Objekten wurden anhand von Befragungen erhoben. Deren Ergebnisse flossen zusammen mit den Daten in eine umfassende Datenbank ein. Diese erfasste 92 Objekte, aus denen 17 als Fallstudien für eine differenzierte Analyse von Vergabe- und Projektsteuerungsverfahren auf der einen Seite und für eine Bewertung der architektonischen Qualität im Sinne von Funktionalität, Bauqualität und Wirkung auf der anderen Seite ausgewählt wurden.

Verfahren zur Beurteilung architektonischer Qualität sind in Deutschland nicht etabliert. Großbritannien, insbesondere England, verfügt dahingegen über eine lange und differenzierte Tradition. Aufbauend auf den Erfahrungen der CABE (Commission for Architecture and the Built Environment) und vor allem dem DQI (Design Quality Indicator) des Construction Industry Council wurde eine Bewertungssystematik mit den drei Oberkategorien Funktionalität, Bauqualität und Wirkung und 98 Unterkategorien entwickelt. Die als Fallstudien ausgewählten 17 ÖPP-Objekte wurden durch drei anerkannte und unabhängige Architekten vor Ort besichtigt und anhand der Bewertungssystematik beurteilt. Ausführliche Interviews mit Vertretern der öffentlichen Auftraggeber erschlossen weitere Informationen zu den angewendeten Instrumenten der Qualitätssicherung und gaben Bewertungen der erreichten Qualitäten.

In einer Querauswertung der angewendeten Verfahren zur Qualitätssicherung, den Erfahrungen der Auftraggeber und Nutzer der ÖPP-Objekte sowie der Ergebnisse der Beurteilung durch die Experten konnten Wirkungszusammenhänge von angewendeten Verfahren und erreichten Qualitäten gewonnen werden. Abschließend wurden die Erkenntnisse in Handlungsempfehlungen zur Qualitätssicherung in der Vergabe und Steuerung von ÖPP-Projekten umgesetzt. Darüber hinaus wurden Vorschläge für neue Verfahrensweisen zur Einbindung von Planungswettbewerben in ÖPP-Vergabeprozesse entwickelt und mit einer juristischen Stellungnahme untermauert.

Die Forschungsergebnisse haben gezeigt, dass die Sicherung einer hohen Qualität über den gesamten Lebenszyklus bei der Beschaffungsvariante ÖPP ebenso wie bei konventioneller Beschaffung Vorkehrungen aller Beteiligten erfordert. Eine kompetent besetzte Projektgruppe unter Einbeziehung eines qualitätssichernden Architekten sollte den Prozess von der Definition der Anforderungen bis zur Inbetriebnahme des Gebäudes steuern. Diese Projektgruppe muss in der Verwaltung gut verankert und mit hoher Entscheidungskompetenz ausgestattet sein. Eine eindeutige und umfassende Beschreibung der Anforderungen unter zentraler Beachtung der weichen Kriterien wie Wirkung, Anmutung, aber auch der funktionalen Anforderungen und der gewünschten Bauqualität definiert die Messlatte für die Steuerung der Qualität in der Vergabe und der Umsetzung.

Ein dem ÖPP-Vergabeverfahren vorgeschalteter Planungswettbewerb liefert eine große Entwurfsvielfalt und ein abgesichertes und effizientes Beurteilungssystem zur Bewertung der architektonischen wie auch der wirtschaftlichen Qualität. Das Wettbewerbsergebnis bietet eine optimale Grundlage zur Beteiligung der Öffentlichkeit und der politischen Gremien. Auf der Basis des Wettbewerbsergebnisses kann ein für die Bieter und den öffentlichen Auslober schlankes und effizientes ÖPP-Vergabeverfahren durchgeführt werden.

In Pilotprojekten sollte das Modell des in das ÖPP-Vergabeverfahren integrierten Planungswettbewerbes in Kooperation mit der Bauwirtschaft getestet werden. Damit wird der Forderung zur frühzeitigen Einbeziehung des Sachverstandes der Bauwirtschaft entsprochen. In den Phasen der Ausführungsvorbereitung und der Ausführung bleibt die Verantwortung für die architektonische Qualität unverändert beim öffentlichen Partner. Er muss die Abläufe der Qualitätssicherung eindeutig definieren und zuvor im Vertrag mit dem privaten Partner festschreiben.

Veröffentlichungen

BMVBS (Hrsg.): Architekturqualität für ÖPP - Sicherstellung architektonischer Qualität bei Projekten öffentlich-privater Partnerschaft. Berlin 2011
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