Evaluierung der Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge

Grundlegendes Ziel des Projektes war die Evaluierung der bisherigen Kriterien zur Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Bieter bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge. Darauf aufbauend sollte ein einfaches, praxisnahes Prüfungsmodell erarbeitet werden, welches die auftragsbezogene Umsatzschwelle und die allgemeine finanzielle Leistungsfähigkeit des Bieters berücksichtigt.Projektlaufzeit: September 2015 – Juli 2016

Ausgangslage

Die Prüfung der Leistungsfähigkeit eines Bieters mit Blick auf das Vorhandensein von wirtschaftlichen und finanziellen Mittel, um den jeweiligen Auftrag fachlich einwandfrei und fristgerecht durchzuführen, stellt bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge ein wichtiges und gleichzeitig herausforderndes Themenfeld dar.

Ziel

Vor diesem Hintergrund wurde eine Evaluierung der bisherigen Kriterien zur Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Bieter bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge vorgenommen. Gleichzeitig wurde ein einfaches, praxisnahes Prüfungsmodell erarbeitet, welches Kriterien für die Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit aufnimmt und zukünftig, anknüpfend an die derzeitigen Verfahrensweisen, durch die Vergabestellen genutzt werden kann.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war die Kienbaum Management Consultants GmbH, Düsseldorf.

Konzept

Vor dem Hintergrund der definierten Zielsetzungen und Analyseebenen kam in der Bearbeitung der Studie eine Kombination quantitativer und vertiefender qualitativer Methoden zum Einsatz. Dabei wurden quantitative Methoden vor allem dann eingesetzt, wenn Situationen und Strukturen auf Basis von Daten, Zahlen und Fakten dargestellt werden sollten. Die qualitativen Elemente kamen vornehmlich dann zum Einsatz, wenn aktuelle Situationen vertiefend bewertet, Chancen und Risiken aufgezeigt sowie ein Ausblick auf zukünftige Entwicklungen/Handlungsempfehlungen gegeben werden sollten.

Im Ergebnis steht eine breite und fundierte Datengrundlage für beide Aspekte und Zielsetzungen des Projekts zur Verfügung. Konkret kamen folgende Methoden zum Einsatz:

• Dokumenten- und Kontextanalyse, insbesondere Analyse von vorliegenden Rechtsgrundlagen bzw. Sammlung von Praxisbeispielen, auch aus der freien Wirtschaft
• Vertiefende Interviews mit Experten, ausgewählten Vergabestellen und Vertretern aus der freien Wirtschaft
• Durchführung der Befragungen bei Vergabestellen auf kommunaler und Landes- bzw. Bundesebene (Hybridmodell)

Die methodischen Schritte wurden wie geplant erfolgreich umgesetzt. Dies schließt neben der detaillierten Rechtsanalyse, einer umfangreichen Dokumentenanalyse und der Durchführung von zehn Experteninterviews auch die Realisierung der geplanten Rücklaufquote bei der Befragung der Vergabestellen mit ein. So haben im Rahmen der Online-Befragung mehr als 1.100 Vergabestellen den Fragebogen vollständig ausgefüllt und damit eine breite empirische Grundlage für die Bestandsaufnahme des Status quo und der Erfassung der Herausforderungen in der Praxis geschaffen.

Ergebnisse

Die Ergebnisse der Rechtsanalyse liefern die theoretische Grundlage bzw. den Rahmen für ein mögliches Prüfungsmodell, indem vom Gesetzgeber vorgegeben wird, welche Inhalte und Nachweise abgefragt bzw. angefordert werden können. Eine Priorisierung oder gar zwingende Vorgabe, welche der zulässigen Nachweise und Anforderungen gewählt werden sollten, liefert die Rechtsanalyse aber nicht. Der Auftraggeber kann diesbezüglich eine Ermessensentscheidung treffen.

Die Literaturanalyse zeigt, dass diverse Ratingmodelle im Rahmen von Kreditwürdigkeitsprüfungen bzw. der Bonitätsprüfungen sowie eine Eintragung in die Liste des Vereins für die Präqualifikation von Bauunternehmen e.V. (Präqualifikationsverzeichnis) typische Verfahren zur Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit von Unternehmen darstellen.

Die empirischen Erhebungen zeigen ein detailliertes Bild der aktuellen Situation:

• Die Auswertung und Bewertung der Nachweise wird von einer großen Bandbreite unterschiedlicher Akteure ausgeführt (z.B. von der zentralen Vergabestelle, dem externen Architektur /Ingenieursbüro über die Fachabteilung bis hin zum Bürgermeister). Dabei werten die Befragten die Nachweise insb. anhand des Kriteriums "Vollständigkeit der Angaben" aus, gefolgt von der Prüfung der Plausibilität. Ein Großteil der befragten Vergabestellen führt keine Wirtschaftlichkeitsprüfungen der abgefragten Nachweise durch.
• Die Aussagekraft und der Nutzen von den in Art. 47 Abs. 1 Richtlinie 2004/18/EG aufgeführten Nachweise sowie etwaiger zusätzlicher Nachweise wird von den Vergabestellen, die diese verwenden, überwiegend als positiv bewertet. Dabei werden die zusätzlich abgefragten Nachweise aber positiver bewertet.
• In den Fällen in denen die finanzielle Leistungsfähigkeit geprüft wird, schätzen knapp 20% der Befragten die Ergebnisse als bedenklich ein. Ein Ausschluss von Bietern wegen mangelnder finanzieller Leistungsfähigkeit erfolgt nur in Ausnahmefällen.
• Knapp 40% der Befragten geben an, dass es in der Vergangenheit trotz Vorabprüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit, Fälle der Insolvenz von Auftragnehmern gab.

Zusammenfassend zeigt sich, dass die Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit der Bieter aktuell nicht wie vom Gesetzgeber vorgesehen flächendeckend erfolgt. Dies liegt nicht daran, dass der Gesetzgeber keine Möglichkeiten bzw. Empfehlungen bezüglich abzufragender Nachweise gibt. Vielmehr zeigen die diversen Anmerkungen und Verbesserungsvorschläge, die im Rahmen der Befragung abgegeben wurden, dass einige Vergabestellen sich der rechtlichen Möglichkeiten nicht bewusst sind oder die Aussagekraft der empfohlenen Nachweise bemängelt wird. Zudem verursacht eine Prüfung nach Auffassung vieler Vergabestellen einen unverhältnismäßig hohen Aufwand und es gibt große Unterschiede zwischen den befragten Vergabestellen hinsichtlich der Qualifizierung der Verantwortlichen für die Bewertung der finanziellen Leistungsfähigkeit.

Vor diesem Hintergrund wünschen sich viele der befragten Vergabestellen Unterstützung und Orientierungshilfe durch eine klare, grundlegende Anleitung bzw. ein Modell/Leitfaden zur Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit. Damit sollen alle Vergabestellen, auch beispielsweise solche, die nur selten Vergaben durchführen, in die Lage versetzt werden, die finanzielle Leistungsfähigkeit zu prüfen. Dabei sollten wenige aussagekräftige Kriterien für die Bewertung der Nachweise zugrunde gelegt werden und wenn möglich eindeutige Schwellenwerte und Anforderungen definiert werden.

Ergebnisse zu der Erarbeitung eines Vorschlages für ein einfaches, praxisnahes Prüfungsmodell

Vorab sei darauf hingewiesen, dass die folgenden Ausführungen sich auf die finanzielle Leistungsfähigkeit beziehen, d.h. auf den Nachweis der Möglichkeit der Erfüllung sämtlicher finanzieller Verpflichtungen während der Vertragslaufzeit. Darüber hinausgehende Angaben wie z.B. Angaben zu (laufenden) Insolvenzverfahren, Angabe, ob sich das Unternehmen in Liquidation befindet, Erklärung, dass die Verpflichtung zur Zahlung von Steuern und Abgaben sowie der Beiträge zur gesetzlichen Sozialversicherung ordnungsgemäß erfüllt wurde, fallen aufgrund der Vorgaben der EU-Vergaberichtlinien unter die technische und berufliche Leistungsfähigkeit sowie die Zuverlässigkeit bzw. das Nichtvorliegen von Ausschlussgründen und werden daher im folgenden Bericht nicht als Bestandteile der Prüfung der finanziellen und wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit erwähnt – obgleich sich durchaus auch aus diesen Angaben Rückschlüsse auf die finanzielle Leistungsfähigkeit ziehen lassen und diese Angaben auch weiterhin in Vergabeverfahren abgefragt werden sollten.

Für die in der Befragung sowie den Rechtsgrundlagen als Bestandteil der wirtschaftlichen und finanziellen Leistungsfähigkeit erwähnte Berufshaftpflichtversicherung gilt Ähnliches: auch wenn dieser Nachweis nach dem Wortlaut des Art. 47 Abs. 1 der Richtlinie 2004/18/EG der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit zugeordnet ist, betrifft er inhaltlich weniger die Frage, ob Zahlungsverpflichtungen während der Vertragslaufzeit erfüllt werden können, sondern nur ob im Fall einer Schlechterfüllung bzw. eines Fehlers ausreichende finanzielle Absicherung vorhanden wäre. Vor diesem Hintergrund wurde auch diese Anforderung im Folgenden nicht weiter beleuchtet – sollte aber durchaus weiter gefordert werden.

In dem Prüfungsmodell für die eigentliche enge finanzielle Leistungsfähigkeit sollten aus unserer Sicht zwei Aspekte berücksichtigt werden:

• eine auftragsbezogene Umsatzschwelle
• die allgemeine finanzielle Leistungsfähigkeit des Bieters

Als erstes Prüfkriterium der auftragsbezogenen, finanziellen Leistungsfähigkeit empfiehlt sich nach Auswertung der Befragungsergebnisse, einen Nachweis zum Umsatz des Bieters in das Prüfungsmodell zu integrieren. Dieser sollte allerdings, anders als gegenwärtig häufig der Fall, tatsächlich am konkreten Auftrag gemessen werden:

• Zum einen könnte hier ein ausschreibungs-/auftragsbezogener Mindestumsatz den Bietern mitgeteilt und vorgegeben werden, dessen Nichterreichen zum Ausschluss führte. Die Größenordnung des geforderten Mindestumsatzes sollte sich dabei an dem vorgesehenen bzw. geschätzten Auftragsvolumen der jeweiligen Ausschreibung ausrichten. Bei Aufträgen, die einen Auftragszeitraum von einem Jahr übersteigen, erscheint es sinnvoll, als Mindestumsatz lediglich den Auftragswert pro Jahr anstelle des Gesamtauftragswerts anzusetzen.
• Die Vorgabe eines Mindestumsatzes ist jedoch nicht zwingend und führt unter Umständen zu einer nicht gewollten Verengung des Bieterkreises. Alternativ - und aus unserer Sicht vorzugswürdig - kann ein Umsatzschwellenwert auch lediglich als Anhaltspunkt für die interne Prüfung festgelegt, bei dessen Nichterreichen der Auftraggeber weitere Informationen einholen muss, um eine Bejahung der finanziellen Leistungsfähigkeit vornehmen zu können. Für die Festlegung der Höhe gelten die o.g. Grundsätze.

Darüber hinaus halten wir es für sinnvoll diese auftragsbezogene Prüfung des Umsatzes um eine Prüfung der generellen finanziellen Leistungsfähigkeit der Bieter zu ergänzen. Es bietet sich aufgrund der Befragungsergebnisse an, dabei auf Bonitätsbewertungen der anerkannten Ratingunternehmen, Kreditversicherern und Wirtschaftsauskunfteien zurückzugreifen. Dabei erscheint ein "hohes Ausfallrisiko" als Schwellenwert für eine positive bzw. negative Bewertung der generellen finanziellen Leistungsfähigkeit zielführend. Wird dieser Schwellenwert unterschritten, besteht eine Vermutung, dass der Bieter für Auftragsausführung als finanziell nicht leistungsfähig anzusehen ist. Diese Vermutung kann vom betreffenden Bieter allerdings durch überzeugende weitere Belege der finanziellen Leistungsfähigkeit widerlegt werden.

Neben der inhaltlichen Ausgestaltung des Prüfungsmodells ist ein ebenso wichtiger Aspekt die Festlegung, wie die Umsetzung des Modells prozessual zu erfolgen hat. Zum jetzigen Zeitpunkt gibt es aus unserer Sicht zwei Optionen den Prozess zu gestalten, die sich vor allem in der Art und Weise unterscheiden, wie die Bonitätsbewertung eingeholt wird:

1. Der Bieter reicht alle erforderlichen Nachweise (Eigenerklärung und Bonitätserklärung) zur Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit bei der betroffenen Vergabestelle ein.
2. Der Bieter reicht die notwendigen Eigenerklärungen (inkl. einer Eigenerklärung bezüglich ausreichender Bonität) zur Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit ein und die Vergabestelle holt eigenständig die Bonitätsbewertung ein.

Eine abschließende Festlegung, welche Option die zielführendste ist, kann erst nach detaillierteren Gesprächen mit den entsprechenden Ratingunternehmen, Kreditversicherern und Wirtschaftsauskunfteien erfolgen. Bei beiden Optionen ist davon auszugehen, dass - im Vergleich zum aktuellen Verfahren - die bürokratischen Aufwände der betroffenen Bieter und Vergabestellen sinken und zugleich eine bessere inhaltliche Bewertung möglich ist.

Veröffentlichungen

Endbericht:
Evaluierung der Prüfung der finanziellen Leistungsfähigkeit bei der Vergabe öffentlicher Bauaufträge
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