Evaluationskonzept für die Umsetzung der Rahmenvereinbarung Serielles und Modulares Bauen

Dem seriellen und modularen Bauen wird für das Schaffen bezahlbaren Wohnraums großes Potenzial beigemessen. Um die Entwicklung des Marktes für diese Bauweisen zu fördern, hat der Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. (GdW) eine Rahmenvereinbarung für Serielle und Modulare Bauweisen mit neun Bietern und Bietergemeinschaften geschlossen. Die Rahmenvereinbarung berechtigt die Vertragspartner, in einem festgelegten Verfahren Bauleistungen abzurufen und Einzelbauaufträge während der Laufzeit der Vereinbarung auszulösen. Die Evaluation soll Aufschluss darüber geben, wie wirksam die Rahmenvereinbarung, aber auch serielles und modulares Bauen insgesamt im Hinblick auf die Zielsetzungen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen ist.Projektlaufzeit: Dezember 2018 – November 2019

Ausgangslage

Im Rahmen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen ist das Ausschreibungsverfahren zu einer Rahmenvereinbarung „Serielles und Modulares Bauen“ durch den Bundesverband deutscher Wohnungs- und Immobilienunternehmen e.V. (GdW) als mittelbarer Stellvertreter für seine Mitgliedsunternehmen durchgeführt und von der Bundesarchitektenkammer (BAK), dem Bundesministerium des Innern, für Bau und Heimat (BMI) und dem Hauptverband der Deutschen Bauindustrie unterstützt worden. Im Mai 2018 hat der GdW eine Rahmenvereinbarung mit neun Bietern/Bietergemeinschaften geschlossen. Wohnungsunternehmen sind somit in der Lage, aus der Rahmenvereinbarung einzelne Bauaufträge für konkrete Grundstücke auszulösen.

Das Ausschreibungsverfahren war ein Instrument, um serielles und modulares Bauen für qualitätsvollen und günstigen Wohnungsbau zu unterstützen. Es soll diesen Bauweisen zum Durchbruch verhelfen, bestehende Hemmnisse abbauen und der Wohnungswirtschaft ermöglichen, in kurzer Bauzeit und zu möglichst niedrigen Kosten bezahlbaren Wohnraum zu erstellen, der den Wohnungsmarkt vor allem in den Regionen mit hoher Wohnungsnachfrage und Wohnungsmangel entlastet.

Das Interesse seitens der Politik und der Marktakteure ist hoch hinsichtlich der Fragen, welchen Beitrag serielles und modulares Bauen für zusätzlichen bezahlbaren Wohnraum leisten kann, aber auch welche Wirkungen insgesamt erreicht werden können. Daher soll die Umsetzung der Rahmenvereinbarung "Serielles und Modulares Bauen" evaluiert und die gewonnenen Erfahrungen der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt werden.

Ziel

Ziel des Forschungsprojektes war die Erstellung eines detaillierten Evaluationskonzeptes für die Evaluierung der Umsetzung der Rahmenvereinbarung "Serielles und Modulares Bauen", damit die gewonnenen Erfahrungen und Erkenntnisse der Allgemeinheit zur Verfügung gestellt und zielgerichtet für weitere Verfahren eingesetzt werden können.

Mit der Evaluation soll die Wirksamkeit des Verfahrens im Hinblick auf die Zielsetzungen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen sowie der unterschiedlichen Akteure festgestellt und beurteilt werden. Hierzu müssen im Evaluationskonzept gezielt die Perspektiven der jeweiligen Akteursgruppen berücksichtigt werden. Im Rahmen des Projektes waren daher die Akteursgruppen zu identifizieren und deren Erwartungshaltungen und Zielsetzungen im Hinblick auf das serielle und modulare Bauen in das Evaluationskonzept zu integrieren.

Wesentliche Akteursgruppen sind unter anderem:

• Bundes- und Landesregierungen
• Wohnungswirtschaft
• Bundesarchitektenkammer/Architekturbüros
• Bauwirtschaft
• Kommunen
• Bewohner

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war InWIS Forschung & Beratung GmbH, Bochum, in Zusammenarbeit mit IAB Institut für Angewandte Bauforschung Weimar gGmbH.

Konzept

Die Umsetzung der Rahmenvereinbarung in der Praxis legt eine empirische Grundlage, um Fragestellungen, die auch in verschiedenen Forschungsvorhaben des Bundes punktuell begleitet wurden, aufzugreifen und anhand einer größeren Stückzahl von realisierten Projekten konkret im Planungs- und Bauablauf, aber auch nach der Fertigstellung bzw. nach dem Bezug der Gebäude durch Mieterhaushalte beantworten zu können.

Eine Wirkungsanalyse hat aufgezeigt, welche Punkte im Rahmen der Evaluation eingehend betrachtet werden müssen, um die Effekte der Rahmenvereinbarung abschließend beurteilen zu können. Die Evaluation folgt dem unterschiedlichen Erkenntnisinteresse, das sich aus den Zielsetzungen und den jeweiligen Akteursperspektiven ableiten lässt.

Das Evaluationskonzept enthält unterschiedliche Aufgabenblöcke, die in einem Musterpflichtenheft gebündelt und ausgeschrieben werden können. Jedem Aufgabenblock der Evaluation wurden entsprechende Fragestellungen zugeordnet, die für die Evaluation von Bedeutung sind, sodass jeder Aufgabenblock aus der Beschreibung der damit verbundenen Aufgabe und Zielsetzung besteht, die zu beantwortende Fragestellungen beinhaltet und auf eine dafür erforderliche Methodik verweist.

Die Aufgabenblöcke werden im Projektfortschritt konkretisiert. Aus den Aufgabenblöcken werden die Bausteine des Musterpflichtenheftes erstellt. Die jeweilige Methodik gibt vor, mit welcher Detailtiefe und ob mit quantitativen oder qualitativen Ergebnissen zu rechnen ist.

Die Evaluation wird insbesondere die folgenden Themenbereiche intensiv untersuchen:

• Beitrag der in der Umsetzung der Rahmenvereinbarung geschaffenen Projekte zum bezahlbaren Bauen
• Leistungsabrufe aus der Rahmenvereinbarung (2. Stufe Vergabeverfahren/Bestellprozess)
• Vertragswerk der Rahmenvereinbarung und deren Ausschreibung
• Ablauf und Handhabbarkeit der konkreten Vergabeverfahren (2. Stufe)
• Akzeptanz der Bauweise
• Anpassungsfähigkeit der Musterplanungen/Modellgebäude
• Baukultur, städtebauliche und architektonische Qualität
• Wohnungswirtschaftlicher Ansatz (z.B. Zielgruppen, Wohnungsgrößen)
• Beteiligung/Rolle freischaffender Architekten und Ingenieure an der Umsetzung/am Leistungsabruf
• Energieeffizienz, Umweltwirkungen, Ressourceneffizienz
• Herstellungs-, Betriebs- und Lebenszykluskosten
• Planungs- und Baumängel
• Planungs-, Bau-, Genehmigungszeiten
• Projektmanagement, Bau- und Planungsbetrieb, Projektrisiken

Ergebnisse

Die Evaluation der Rahmenvereinbarung ist im Wesentlichen als Wirkungsevaluation angelegt. Sie soll dazu beitragen, die Wirksamkeit des Verfahrens sowie der seriellen und modularen Bauweisen im Hinblick auf die Zielsetzungen des Bündnisses für bezahlbares Wohnen und Bauen sowie der unterschiedlichen Akteure, die sich an der Umsetzung beteiligen bzw. davon berührt werden, feststellen und beurteilen zu können.

Darüber hinaus werden nicht nur die Ergebnisse der Umsetzung der Rahmenvereinbarung betrachtet, sondern wie die Rahmenvereinbarung umgesetzt bzw. durchgeführt wird. Das Evaluationskonzept enthält daher auch Elemente einer Durchführungs- bzw. Prozessevaluation.

Die Evaluierung orientiert sich an dem Wirkungsmodell der Rahmenvereinbarung. Das Wirkungsmodell ist im Sinne einer "Theory of Change", einer "Theorie des Wandels" formuliert. Darin sind die Zusammenhänge dargestellt, welche Effekte durch die Umsetzung der Rahmenvereinbarung ausgelöst werden und in welcher Weise diese Effekte auf die Zielsetzungen des Bündnisses wirken. Das Wirkungsmodell war wichtige Grundlage für die Erarbeitung des Evaluationskonzeptes und diente dazu, die für die Wirkungsevaluation relevanten Fragestellungen und die erforderlichen Methoden abzuleiten.

Die Evaluation richtet sich an unterschiedliche Akteursgruppen, die entweder unmittelbar an der Umsetzung der Rahmenvereinbarung beteiligt sind, an dem Ausschreibungsverfahren teilgenommen haben oder Berührungspunkte mit der Rahmenvereinbarung oder seriellen und modularen Bauweisen aufweisen und somit dazu beitragen können, Erkenntnisse über die Wirkung der Rahmenvereinbarung zu gewinnen.

Jede Akteursgruppe hat – aufgrund spezifischer Rahmenbedingungen und Zielsetzungen – eine eigene Sichtweise auf die Umsetzung der Rahmenvereinbarung sowie auf serielles und modulares Bauen insgesamt. An die Akteursgruppen richten sich unter Berücksichtigung ihrer Funktionen bei der Umsetzung der Rahmenvereinbarung und der Errichtung von Wohnbauvorhaben sowie aufgrund ihres vertretenen Blickwinkels verschiedene Fragestellungen, die mit spezifischen, auf den jeweiligen Akteur abgestimmten (Erhebungs-)Instrumenten erhoben werden müssen.

Die wesentlichen Akteursgruppen, die in die Evaluation einbezogen werden sollen, sind im Endbericht detailliert beschrieben. Auch die Teilziele und zu erwartenden Ergebnisse sind tabellarisch dargestellt.

Das Evaluationskonzept sieht zwei inhaltliche Blöcke vor:

• Erhebung von Bauvorhaben, die auf Grundlage bzw. entlang der Rahmenvereinbarung beauftragt und errichtet wurden.
• Erhebungen bei unterschiedlichen Akteursgruppen, die mit der Rahmenvereinbarung in Berührung stehen oder davon betroffen sind.

Ausgehend von der Gesamtzahl der registrierten Bauvorhaben sollen einzelne Bauvorhaben detailliert im Rahmen von Fallstudien untersucht werden. Die Fallstudien sollten in Städten stattfinden, in denen Mitgliedsunternehmen des GdW einen hohen Wohnungsanteil am Markt besitzen und bei denen das Potenzial, aus der Rahmenvereinbarung Bauaufträge auszulösen, vergleichsweise groß ist. Die Fallstudien bieten die Möglichkeit, die Ergebnisse aus der Evaluierung der Bauvorhaben und der Erhebungen bei einzelnen Akteursgruppen als Querschnittsuntersuchung zu verdichten.

Angesichts der Laufzeit der Rahmenvereinbarung von fünf Jahren bzw. 60 Monaten ist eine zeitliche Gliederung der Evaluierung erforderlich. Das Evaluationskonzept sieht daher drei wesentliche Evaluationsblöcke vor:

• Start- oder Anfangsbewertung
• Zwischenbewertung nach ca. drei Jahren
• Schlussbewertung nach Auslaufen der Rahmenvereinbarung

Die Evaluierung nutzt für jede Akteursgruppe einen gleichen methodischen Ansatz. Für die Start- und die Zwischenbewertung besteht es aus drei Elementen, mit denen unter Berücksichtigung der Effizienz der Erhebung sowohl eine große Breite als auch eine große inhaltliche Tiefe erreicht werden kann:

• Eine schriftliche Breitenbefragung, die einen größeren Akteurskreis einbezieht und jeweils spezifische Fragestellungen für jede Akteursgruppe enthält.
  
  
• Leitfadengestützte (teils optionale) Interviews mit ausgewählten Vertretern der Akteursgruppe – sowohl Befragungsteilnehmer, die geantwortet haben, als auch solche, die zwar Beiträge liefern können, aber nicht geantwortet haben. Sie dienen zur Vertiefung von Themenstellungen, die sich aus den schriftlichen Befragungsergebnissen ergeben haben.
  
  
• Ein (optionaler) Workshop, der vor allem dazu dient, die Ergebnisse, die aus den ersten beiden eingesetzten Methoden generiert wurden, zu bewerten und im engen Dialog mit den Teilnehmern aus der Akteursgruppe weitergehende Maßnahmen für eine Förderung serieller und modularer Bauweisen zu erarbeiten und Vorschläge der Evaluatoren zu diskutieren. Der Workshop kann jeweils entfallen, wenn für eine intensivere Diskussion kein Bedarf besteht. Der Workshop im Rahmen der Anfangsbewertung setzt einen leichten Akzent auf die Erarbeitung von ergänzenden Maßnahmen. Der Workshop im Rahmen der Zwischenbewertung setzt Akzente bei der Beurteilung der erzielten Ergebnisse.

An der Evaluierung sind unterschiedliche Personengruppen und Institutionen beteiligt und auch von ihr betroffen. Regelmäßig kommt es vor, dass einzelne Akteure je nach Blickwinkel sowohl als Beteiligte als auch als Betroffene der Evaluierung tätig sind und mehrere Rollen einnehmen.

Die Evaluation ist vergleichsweise komplex aufgebaut und erfordert differenzierte fachliche und methodische Kompetenzen, die von den Evaluierenden nachgewiesen werden müssen. Diese sind im Endbericht genau dokumentiert.

Veröffentlichungen

Evaluationskonzept für die Umsetzung der Rahmenvereinbarung Serielles und Modulares Bauen - Endbericht

Download auf https://www.bbsr.bund.de/