Belohnung von Optimierungsvorschlägen des Bieters im Vergabeverfahren

Das Forschungsprojekt zielte darauf ab, einen Weg zur Überwindung der vielfach konfrontativen Positionierung von Auftraggebern und Auftragnehmern bei öffentlichen Bauvorhaben aufzuzeigen. Innerhalb des Projektes wurden Belohnungsmodelle entwickelt, die Bieter dazu motivieren können, schon im Vergabeverfahren auf Mängel und Optimierungsmöglichkeiten in den Vergabeunterlagen hinzuweisen und damit die Termin- und Kostensicherheit von Bauvorhaben zu stärken.Projektlaufzeit: September 2016 – Juli 2017

Ausgangslage

Die Bundesregierung hat sich bei öffentlichen Bauvorhaben im Aktionsplan Großprojekte vom 9. Dezember 2015 zu einem Zuschlag an den besten und nicht den billigsten Bieter bekannt. In seinem Aktionsprogramm "Reform Bundesbau" hat das BMUB im März 2016 erklärt, für die Angebotswertung neben dem Angebotspreis künftig stärker qualitäts- und leistungsorientierte Kriterien anwenden zu wollen.

Ziel

Ziel des Forschungsprojekts war die Suche nach Möglichkeiten, wie für die Bieter ein Anreiz geschaffen werden kann, die von ihnen identifizierten Schwächen und Optimierungspotenziale der Leistungsbeschreibung bereits während des Vergabeverfahrens offenzulegen und nicht für die Spekulation auf ein Nachtragspotenzial zu nutzen.

Auftragnehmer des Forschungsprojekts war die KPMG Rechtsanwaltsgesellschaft mbH, Berlin, in Zusammenarbeit mit Prof. Shervin Haghsheno, Karlsruher Institut für Technologie (KIT), Karlsruhe.

Konzept

Zunächst wurden mittels Recherchen und Interviews die am Markt bereits etablierten und genutzten Belohnungsmodelle sowie die Bedürfnisse der Beteiligten zusammengetragen. Dabei wurde festgestellt, dass in der gegenwärtigen Praxis Optimierungsvorschläge der Bieter in Deutschland vornehmlich über die Zulassung von Nebenangeboten, über Bieterfragen, über Bewertung von Konzepten oder über Verhandlungen mit den Bietern genutzt werden.  

Auf Grundlage dieser Erfahrungen wurde im zweiten Schritt ein alternatives Belohnungsmodell für Optimierungsvorschläge entwickelt. Kennzeichen des entwickelten Belohnungsmodells ist, dass für die Zwecke der Angebotswertung ausgehend vom Angebotspreis der Bieter ein fiktiver Wertungspreis gebildet wird. Hierzu wird der monetäre Wert des Optimierungsvorschlags anteilig vom Angebotspreis in Abzug gebracht. Der so ermittelte Wertungspreis ist allein für die Angebotswertung relevant, der Vertragsschluss erfolgt auf Basis des gegebenenfalls höheren Angebotspreises.

Für die Zwecke dieses Wertungsmodells wurden drei verschiedene Formen der Optimierungsvorschläge unterschieden:

• Aufdecken von Fehlern: Das Aufdecken von Fehlern erfasst Hinweise des Bieters auf echte Mängel der Vergabeunterlagen. Die Vergabeunterlagen sind mangelhaft, wenn sich die ausgeschriebene Bauleistung, so wie beschrieben, nicht sinnvoll realisieren lässt oder nicht eindeutig bestimmt werden kann. Auch zählen falsche Mengenangaben oder Planungslücken zu „Fehlern“ im vorgenannten Sinne.

• Erhöhung der Wirtschaftlichkeit: Optimierungsvorschläge im engeren Sinne sind Vorschläge dazu, wie sich die Leistung anders als beschrieben kostengünstiger oder schneller realisieren lässt, die Qualität der ausgeschriebenen Leistung aber nicht berührt wird, das Preis-Leistungs-Verhältnis und damit die Wirtschaftlichkeit sich also verbessert.

• Leistungsreduktion: Optimierungsvorschläge können auch eine „Leistungsreduktion“ umfassen. Eine positive Berücksichtigung bei der Angebotswertung ist aber nur möglich, wenn durch die angebotene Leistungsreduktion die Wirtschaftlichkeit nicht nachhaltig betroffen ist. Daher sind Leistungsreduktionen nur wertungsfähig, wenn die funktionalen, qualitativen und gestalterischen Ziele des Auftraggebers gewahrt bleiben.

Ergebnisse

Das beschriebene Wertungsmodell wurde vergaberechtlich, haushaltsrechtlich und zivilrechtlich geprüft und für zulässig befunden. Es ist in allen Verfahrensarten umsetzbar. Eine Anwendung bei losweisen Vergaben bietet sich wohl nur bei der ersten Alternative (Aufdecken von Fehlern) an. Voraussetzung ist jedoch stets, dass die Belohnung von Optimierungsvorschlägen nicht faktisch zu einer schwächeren Planungsqualität der Vergabeunterlagen führt, die Anforderungen an die Vergabereife also nicht abgesenkt werden.

Die Gleichbehandlung der Bieter und die Transparenz erfordern eine ausreichende Zeit für die Entwicklung und Bewertung von Optimierungsvorschlägen. Die Entwicklung von Abzugspreisen zur Berechnung des Wertungspreises muss durch den Auftraggeber gründlich und nachvollziehbar erfolgen. Die Höhe des Abzugs ist durch haushaltsrechtliche Grundsätze beschränkt. Da der Abzug nur für die Wertung und nicht die Vergütung relevant ist, muss der Abzug unter dem wirtschaftlichen Wert der Optimierung liegen. Als Abzugsbetrag kann der Wert der planerischen Optimierungsleistung herangezogen werden.

Im Ergebnis wird vorgeschlagen, zur Ermittlung des Wertungspreises nur folgende Anteile des Werts der Optimierung vom Angebotspreis in Abzug zu bringen:

• für das Aufdecken von Fehlern 25%

• für die Erhöhung der Wirtschaftlichkeit 50%

• für die Leistungsreduktion 20%

Damit der Wettbewerb nicht durch die Menge der Optimierungsvorschläge entschieden wird, sollte der maximale Abzugsbetrag für die Summe aller Optimierungsvorschläge auf 5 bis 10% des Auftragswertes beschränkt werden.

Zur Sicherung der Transparenz sind nach Einarbeitung der Optimierungsvorschläge durch den Auftraggeber die angepassten Vergabeunterlagen an alle Bieter mit der Aufforderung zu versenden, auf dieser Grundlage Angebote abzugeben. Alle Bieter werden darüber informiert, welche Optimierungsvorschläge umgesetzt wurden und welcher Abzug vom Angebotspreis hierfür angesetzt wurde. 

Dieses alternative Belohnungsmodell wurde im dritten Schritt im Rahmen eines Workshops mit Auftraggebern, Planern und Bauunternehmern erörtert. Grundsätzlich gab es von allen Seiten eine Offenheit für das Bewertungsmodell. Hingewiesen wurde auf die hohen Anforderungen an die Transparenz des Wertungssystems sowie Herausforderungen bei der Bewertung der Optimierungsvorschläge sowohl seitens der Bieter selbst als auch seitens der Auftraggeber. Dabei wurde als wichtige „Rahmenbedingung“ für die Praxis auch der vergaberechtliche Rechtsschutz genannt. Er führt dazu, dass durch die zusätzlichen Wertungsschritte des Auftraggebers das Risiko von Nachprüfungsanträgen, die eine Baumaßnahme verzögern und verteuern, erheblich erhöht wird.

Veröffentlichungen

Endbericht:
Belohnung von Optimierungsvorschlägen des Bieters im Vergabeverfahren
Download auf https://www.bbsr.bund.de/