Verpflichtende Deklaration gefährlicher Stoffe - Zielsetzung und mögliche Auswirkungen des Vorschlages des EU Parlamentes für einen neuen Anhang der Bauprodukten-Verordnung

Das Europäische Parlament hat in der ersten Lesung der neuen Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten (BP-VO) im April 2009 u.a. einen Änderungsantrag beschlossen. Dieser sah eine verpflichtende Deklaration gefährlicher Stoffe im Rahmen der Leistungserklärung vor. Im Rahmen des durchgeführten Vorhabens wurde einerseits der materielle Gehalt des Vorschlags des europäischen Parlaments (im Folgenden "EP Vorschlag") geprüft und erläutert und andererseits eine orientierende Analyse der möglichen Auswirkungen eines solchen regulatorischen Elements für die Marktakteure durchgeführt.Projektlaufzeit: August 2009 - April 2010

Ausgangslage

Die Europäische Kommission, der Rat und das Parlament (EP) beabsichtigen die Bauproduktenrichtlinie (89/106/EWG) durch eine neue Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Festlegung harmonisierter Bedingungen für die Vermarktung von Bauprodukten (BP-VO) zu ersetzen. Mit der Verordnung werden u.a. die Regelungen für die Vermarktung und Verwendung der CE-Kennzeichnung für Bauprodukte in Europa neu festgelegt.
Um die Glaubwürdigkeit der CE-Kennzeichnung zu steigern und um eine Harmonisierung der Kommunikation relevanter Informationen für alle Nutzer in der Europäischen Union zu unterstützen hat das Europäische Parlament in der ersten Lesung der BP-VO am 24. April 2009 u.a. einen Änderungsantrag beschlossen, der eine verpflichtende Deklaration gefährlicher Stoffe im Rahmen der Leistungserklärung vorsieht. Ein entsprechender neuer Anhang IV zur BP-VO präzisiert nach diesem Vorschlag den Terminus "gefährliche Stoffe".

Zielsetzung

Ziel des Vorhabens war es zum einen ein fundiertes Verständnis für den materiellen Gehalt des Vorschlags des europäischen Parlaments (im Folgenden "EP Vorschlag") zu erlangen. Darüber hinaus war eine orientierende Analyse der möglichen Auswirkungen eines solchen regulatorischen Elementes auf die Akteure des deutschen Baumarktes durchzuführen. Basierend auf den Analysen sollte ein entsprechender Input zur laufenden Diskussion über die neue BP-VO gegeben werden.

Auftragnehmer des Forschungsprojektes war das Ökopol Institut für Ökologie und Politik GmbH, in Hamburg.

Konzept

Zur Analyse des materiellen Gehalts des EP Vorschlags wurde insbesondere der durch den entsprechenden Anhang definierte Geltungsbereich mit den bereits bestehenden chemikalienrechtlichen Regelungen in der EU abgeglichen. Auf dieser Basis konnte festgestellt werden, für welche Art von Bauprodukten sich neue bzw. zusätzliche Deklarations- und Informationsanforderungen ergeben würden. Zu unterscheiden sind Bauprodukten (BP), die als Stoffe, als Gemische oder als Erzeugnisse in den Verkehr gebracht werden.

Für die orientierende Analyse der möglichen Auswirkungen auf die Akteure der Baustoffwirtschaft wurde darüber hinaus zwischen klein- und mittelständischen Betrieben sowie Großbetrieben unterschieden und ihre Marktposition berücksichtigt.
Die entsprechend differenziert abgeleiteten Thesen wurden in bilateralen Gesprächen sowohl mit betroffenen Marktakteuren als auch mit den Vertretern von Fachbehörden diskutiert.
Darüber hinaus wurden Anregungen mit aufgenommen, die von betroffenen Marktakteuren, Vertretern von Fachinstituten und involvierten Behörden im Rahmen des Fachsymposiums des Bundesministeriums für Verkehr, Bau und Stadtentwicklung (BMVBS) zur Bauproduktenverordnung am 12. November 2009 in Berlin eingebracht wurden.

Ergebnisse

Der vom Europäischen Parlament vorgeschlagene zusätzliche Anhang definiert "gefährliche" Stoffe, die im Rahmen der Leistungserklärungen deklariert werden sollen. Zurückgegriffen wird auf zwei unterschiedliche Konzepte, wie gefährliche Stoffe derzeit in anderen EU-Gesetzen identifiziert werden.

Auf der einen Seite erfasst der EP Vorschlag weitestgehend Stoffe, deren Eigenschaften bereits in der bestehenden Chemikaliengesetzgebung allgemein als "gefährlich" anerkannt werden. Abhängig von den Ergebnissen der gegenwärtigen Bemühungen, die Stoffeigenschaften der meisten Chemikalien auf dem EU-Markt zu bestimmen, werden etwa 3.000 bis 5.000 chemische Stoffe (oder grob abgeschätzt 10-15% der Stoffe) mit diesem Ansatz erfasst werden. Der auf der anderen Seite enthaltene Bezug zu zwei "Listen" erweitert diesen Geltungsbereich nicht signifikant. Lediglich einige wenige zusätzliche gefährliche Stoffe, die bereits in der politischen Debatte stehen, werden über diesen Pfad einbezogen.

Dem EP Vorschlag fehlt eine Konkretisierung in Hinblick auf Mindestkonzentrationsgrenzwerte. Diese wäre wichtig, um zu vermeiden, dass geringfügige Spuren von Substanzrückständen aus dem Produktionsprozess oder andere in Bauprodukten (BP) enthaltene geringfügige Verunreinigungen deklariert werden müssen. Außerdem fehlt eine abschließende Klärung zu der Begrifflichkeit "Stoff". Die bestehende Chemikaliengesetzgebung schließt die meisten Naturstoffe, wie z.B. Holz, von den entsprechenden Deklarations-/ Informationspflichten aus. Auch Details, wie gefährliche Stoffe in BP zu deklarieren sind, sind im EP Vorschlag nicht festgelegt.

Es ergeben sich einige klare generelle Schlussfolgerungen bezüglich der Auswirkungen des EP Vorschlags:

• Für BP, die als gefährliche Stoffe und Gemische mit gefährlichen Eigenschaften/ Inhaltsstoffen oberhalb der Einstufungsgrenzwerte auf den Markt gebracht werden, sind keine signifikanten Änderungen zu erwarten – abgesehen von den veränderten Kommunikationspfaden zu den Verwendern.
• Für BP, die als Erzeugnisse auf den Markt gebracht werden, führt der EP Vorschlag zu einer relevanten Ausweitung der Informationspflichten gegenüber den bislang gesetzlich verankerten Anforderungen.

Berücksichtigt man die grundlegenden Hersteller-Positionen, d.h. Herstellung eines BP als Gemisch oder Herstellung eines BP als Erzeugnis sowie die unterschiedlichen möglichen Marktpositionen der jeweiligen Firmen, so wird sehr deutlich, dass der EP Vorschlag die größte Herausforderung für Firmen darstellt, die lediglich über eine begrenzte Marktmacht verfügen (z.B. KMU) und die teilweise oder vollständig Nicht-BP-Erzeugnisse als Basis ihrer Produktion verwenden. Im Gegensatz dazu wären die neuen Deklarationsanforderungen für alle Firmen, die Stoffe und/oder Gemische als Eingangsmaterial nutzen, nicht allzu problematisch, da die erhaltenen SDB bereits alle notwendigen Informationen enthalten und sie Routinen etabliert haben wie sie die erhaltenen Informationen in eigene Sicherheitsdokumentationen überführen

Zum Pro und Contra einer Deklaration gefährlicher Stoffe gibt es z.T. unterschiedliche Auffassungen. Diese werden vorrangig von einem unterschiedlichen Verständnis über die Funktion von Informationen, die an den Nutzer eines BP weitergereicht werden, beeinflusst.

• Werden diese Information vorrangig in Bezug auf ihren entscheidungsrelevanten Gehalt für technische Konstruktionszwecke bewertet, muss eine lange Liste von gefährlichen Stoffen, die in einem BP enthalten sind, als verwirrend und wenig hilfreich angesehen werden.
• Wenn die Bereitstellung von Information eher unter grundlegenden Transparenzaspekten gegenüber den Kunden gesehen und die konkrete Nutzung dieser Informationen als dessen autonome Entscheidung eingeordnet wird, kann eine erweiterte Aussagekraft der Leistungserklärung konstatiert werden.

Im weiteren Verlauf der Abstimmungen zwischen dem Europäischen Parlament, dem Europäischen Rat und der Europäischen Kommission zur Bauproduktenverordnung könnte es allerdings notwendig werden, einen Kompromiss zwischen den Vorstellungen der verschiedenen Interessengruppen und bzw. Entscheidungsgruppen zu entwickeln.

Ein solcher Kompromiss könnte aus Sicht der Gutachter in einer Deklarationspflicht liegen, die sich eng an die bestehenden REACH Pflichten anlehnt. Zum Beispiel wäre denkbar, für Bauprodukte, die aus chemikalienrechtlicher Sicht Stoffe oder Gemische darstellen, auf zusätzliche Deklarationsplichten zu verzichten. Hier gibt es mit den Sicherheitsdatenblättern ein gut etabliertes Kommunikationsinstrument zu den nachgeschalteten Anwendern und Kunden.

Bei Bauprodukten, die als Erzeugnisse einzuordnen sind, könnten dagegen zum Beispiel Gehalte an "besonders besorgniserregenden Stoffen" nach REACH, "prioritäre Stoffe" nach Wasserrahmenrichtlinie und Biozide bei Gehalten von > 0,1% (w/w) im Erzeugnis in die Leistungserklärung aufgenommen werden, da in diesem Bereich bislang keine etablierten Kommunikationswege existieren.