Auswirkungen von CO₂-Bepreisung und Ordnungsrecht auf die Baukosten

Politische Maßnahmen zum Klimaschutz im Bereich Wohnen arbeiten mit unterschiedlichen Instrumenten. Ordnungsrechtliche Vorgaben im Gebäudeenergiegesetz erhöhen die energetischen Anforderungen an Neubauten. Die Bepreisung von CO₂ im Europäischen Emissionshandel verteuern energieintensiv hergestellte Baumaterialien wie Zement und Stahl. Das Forschungsprojekt untersucht die Wirkungspfade beider Instrumente und quantifiziert ihren Einfluss auf die Kosten der Errichtung von Wohnbauten.

Ausgangslage

Gestiegene Baukosten gelten als ein wesentlicher Grund für die Stagnation des Wohnungsneubaus in Deutschland. Die Ursachen sind vielfältig: Neben erhöhten Baumaterialpreisen und gestörten Lieferketten infolge der Corona-Pandemie und des russischen Angriffskriegs gegen die Ukraine tragen auch klimapolitische Maßnahmen zum Kostenanstieg bei.

Im klimapolitischen Instrumentenmix kommen sowohl ordnungsrechtliche Vorgaben als auch marktwirtschaftliche Instrumente zum Einsatz. Die energetischen Anforderungen an Neubauten wurden seit der Energieeinsparverordnung (EnEV) 2007 über mehrere Novellierungsstufen bis zum aktuellen Gebäudeenergiegesetz (GEG) 2024 schrittweise verschärft. Parallel dazu erzeugt der Europäische Emissionshandel (EU-ETS 1) einen CO₂-Preis, der die Herstellung energieintensiver Baumaterialien wie Zement, Stahl und Dachziegel verteuert.

Während die grundsätzlichen Wirkungsmechanismen dieser Instrumente gut verstanden sind, fehlt es an belastbaren Erkenntnissen zu ihren quantitativen Auswirkungen auf Baukosten und Baupreise. Bisherige Studien haben die Wirtschaftlichkeit verschärfter energetischer Anforderungen zwar geprüft, die damit verbundenen Baukostensteigerungen aber nicht systematisch aufbereitet. Ebenso ist die Weitergabe von CO₂-Kosten entlang der Wertschöpfungskette der Bauwirtschaft bislang nicht ausreichend quantifiziert.

Ziel

Das Forschungsprojekt verfolgt zwei zentrale Ziele: Zum einen ermittelt es, wie sich die schrittweisen Verschärfungen der energetischen Anforderungen seit der EnEV 2007 auf die Bauwerkskosten im Wohnungsneubau ausgewirkt haben. Zum anderen quantifiziert es den Einfluss der CO₂-Bepreisung im Rahmen von EU-ETS 1 auf die Kosten entlang der gesamten Wertschöpfungskette der Bauwirtschaft, von den Vorprodukten bis zu den Endpreisen für Bauleistungen.

Beide Wirkungspfade werden abschließend zusammengeführt und qualitativ bewertet. Das Forschungsvorhaben identifiziert zudem Substitutionspotenziale durch klimafreundliche Materialien und analysiert die Lenkungswirkung der CO₂-Bepreisung. Ein Excel-basiertes Rechentool soll es ermöglichen, die Auswirkungen veränderter CO₂-Preise auf die Baupreise flexibel darzustellen.

Forschungsleitfragen

Das Forschungsprojekt setzt an zwei zentralen Punkten an. Erstens ist bislang nicht systematisch dargestellt, wie sich die schrittweisen Verschärfungen der energetischen Anforderungen seit der EnEV 2007 auf die Bauwerkskosten im Wohnungsneubau ausgewirkt haben. Das Projekt schließt diese Lücke, indem es die energiebedingten Mehrkosten für verschiedene Modellgebäude ermittelt und den resultierenden Energieeinsparungen gegenüberstellt. Zweitens fehlt es an belastbaren Erkenntnissen darüber, wie sich steigende CO₂-Zertifikatepreise im Rahmen des Europäischen Emissionshandels (EU-ETS 1) entlang der Wertschöpfungskette der Bauwirtschaft in Veränderungen bei Baukosten und Baupreisen übersetzen. Das Projekt analysiert dazu die Energieintensität der relevanten Vorprodukte und Produktionsprozesse und untersucht die Kostenüberwälzung an Endkundinnen und Endkunden. In einem dritten Schritt führt das Projekt die Ergebnisse zusammen und bewertet, wie sich ordnungsrechtliche Vorgaben und Emissionshandel in ihrer Wirkung auf die Baukosten gegenseitig beeinflussen und welche Schlussfolgerungen sich daraus für die künftige Ausgestaltung klimapolitischer Instrumente im Bausektor ergeben.

Forschungskonzeption

Im ersten Schritt werden die Kostenwirkungen der ordnungsrechtlichen Vorgaben untersucht. Ausgangspunkt ist eine Sichtung der vorliegenden Wirtschaftlichkeitsgutachten zu den Novellierungen von Energieeinsparverordnung, Erneuerbare-Energien-Wärmegesetz und Gebäudeenergiegesetz. Auf dieser Grundlage werden für mindestens vier Modellgebäude mit unterschiedlichen Wärmeversorgungsvarianten (Wärmepumpe, Gaskessel und Fernwärme) die Bauwerkskosten der Kostengruppen 300 und 400 berechnet. Alle Berechnungen erfolgen einheitlich mit aktuellen Baupreisen, wobei das Anforderungsniveau der EnEV 2007 als Referenz dient. So lassen sich die energiebedingten Mehrkosten der einzelnen Regulierungsstufen isoliert darstellen und von allgemeinen Preis- und Baukostensteigerungen abgrenzen. Die Ergebnisse werden systematisch und grafisch aufbereitet und den jeweils resultierenden Energieeinsparungen gegenübergestellt.

Der zweite Schritt widmet sich den Kostenwirkungen der CO₂-Bepreisung im Rahmen des EU-ETS 1. Zunächst werden die besonders energieintensiven Wirtschaftszweige und Produktionsschritte entlang der Wertschöpfungskette Bau identifiziert. Auf Basis einer Analyse des Energieeinsatzes und des jeweiligen Energiemixes sollen die CO₂-Emissionen und damit die resultierenden CO₂-Kosten für den Zeitraum 2013 bis 2024 identifiziert werden. Darauf aufbauend wird anschließend der Anteil des CO₂-Preises an der gesamten Baupreisentwicklung auswiesen. Die Auswirkungen auf konkrete Bauprojekte veranschaulichen Beispielrechnungen im Hochbau, gegliedert nach Gebäudetypen. Ergänzend wird ein Excel-basiertes Rechentool entwickelt, das es ermöglicht, veränderte CO₂-Preise flexibel einzugeben und deren Auswirkungen auf die Baupreise sichtbar zu machen. Abschließend wird die Lenkungswirkung der CO₂-Bepreisung analysiert: Es wird untersucht, inwieweit bereits eine Substitution CO₂-intensiver Materialien durch klimafreundlichere Alternativen stattgefunden hat, ab welcher Preishöhe solche Substitutionsprozesse einsetzen und welches Potenzial die Kreislaufwirtschaft in diesem Zusammenhang bietet.

Im dritten Schritt werden die Ergebnisse der Untersuchungen zusammengeführt. Da ordnungsrechtliche Anforderungen und Emissionshandel sich gegenseitig beeinflussen, sollen Gemeinsamkeiten und Unterschiede in der Wirkung auf Baukosten und Baupreise qualitativ herausgestellt werden. Dabei werden Vor- und Nachteile der jeweiligen Instrumente erörtert und offene Fragen sowie zukünftiger Forschungsbedarf benannt. Auch die Wechselwirkungen mit dem nationalen Brennstoffemissionshandel (BEHG) und dem künftigen EU-ETS 2 werden in die Betrachtung einbezogen.

Projektphasen

Das Projekt erstreckt sich über einen Zeitraum von rund zwei Jahren (Dezember 2025 bis Oktober 2027). Die Bearbeitung erfolgt in folgenden Phasen:

Phase 1: Recherche und Zusammenstellung der Berechnungsgrundlagen, Abstimmung der Modellgebäude und Randbedingungen

Phase 2: Ermittlung der rechtlich induzierten Baukostensteigerungen

Phase 3: Literaturrecherche und Identifikation energieintensiver Produktionsschritte entlang der Wertschöpfungskette Bau

Phase 4: Bestimmung der CO₂-Kosten und Analyse der Auswirkungen auf die Baukostenentwicklung

Phase 5: Beispielrechnungen, Entwicklung des Excel-Rechentools, Analyse der Lenkungswirkung und Substitutionspotenziale

Phase 6: Zusammenführung der Ergebnisse