Gutachterliche Bestimmung des Definitionsbereiches von Artikel 6 der novellierten EU Energieeffizienz-Richtlinie

Mit Artikel 6 der novellierten EU-Energieeffizienzrichtlinie (EED) wird durch Festlegungen zur Sanierung öffentlicher Gebäude die Vorbildfunktion öffentlicher Einrichtungen betont. Das Projekt hat die Vorgaben und die Umsetzungsoptionen.

Ausgangslage

Mit dem Europäische Green Deal hat sich die EU im Jahr 2020 das Ziel gesetzt, bis 2050 Klimaneutralität zu erreichen. Als wichtigen Schritt zur Erreichung dieses Zieles hat die Europäische Kommission 2021 das Maßnahmenpaket „Fit for 55“ vorgelegt, das eine Reduzierung von 55 % der Treibhausgasemissionen der EU in 2030 gegenüber 1990 ermöglichen soll.

Eine grundlegende Maßnahme des Pakets ist die Steigerung der Energieeffizienz unter anderem bei öffentlichen Gebäuden durch eine Novellierung der Energieeffizienzrichtlinie (Energy Efficiency Directive, RL 2023/1791; kurz: EED) und der Gebäudeenergierichtlinie (EPBD).

Die Neufassung der EED ist im September 2023 in Kraft getreten. Darin ist in Artikel 6 die „Vorbildfunktion der Gebäude öffentlicher Einrichtungen“ vorgesehen. Sie umfasst eine jährliche Sanierungspflicht von 3 % der Gesamtgebäudefläche zu Niedrigstenergiegebäuden (NZEB) oder Nullemissionsgebäuden (ZEB) für beheizte und/oder gekühlte Gebäude im Eigentum öffentlicher Einrichtungen ab einer Fläche von 250 m² und deren Erfassung und Veröffentlichung in einem Gebäudeinventar. Bezüglich der Umsetzung der Sanierungspflicht besteht die Möglichkeit der Wahl eines Alternativen Ansatzes, dessen mögliche Anwendung im Projekt untersucht wird.

Ziel

Das Vorhaben sollte die Vorgaben und Anwendungsbereiche von Artikel 6 EED in nationale Rahmenbedingungen einordnen und einen Abgleich mit bestehenden nationalen Maßnahmen ermöglichen. Gegenstand des Projektes waren unter anderem Klärungen und Empfehlungen zu dem in Artikel 6 vorgesehen alternativen Ansatz. Für diesen wurden bestehende Maßnahmen der Bundesregierung erfasst, mit denen sich gleiche Einsparziele wie bei einer Sanierung von 3 % der Gebäude auf ein Niedrigstenergiegebäude erreichen lassen. Ergänzend wurde eine Bewertung des Standardverfahrens im Vergleich zum alternativen Ansatz durchgeführt. Zudem erfolgte eine rechtliche Prüfung zur Bestimmung der von der Sanierungspflicht umfassten Gebäude und zu den rechtlichen Rahmenbedingungen der Umsetzung von Artikel 6 EED in deutsches Recht. Für die Erfüllung der Anforderungen an ein Gebäudeinventar, also ein Datenregister für öffentliche Nichtwohngebäude, wurde ein datenschutzrechtlich geprüftes Grobkonzept entwickelt.

Auftragnehmer des Projekts waren die adelphi consult GmbH und das Institut für Klimaschutz, Energie und Mobilität e.V., Berlin.

Konzept

Im Forschungsvorhaben wurden grundlegende Begriffe, Geltungsbereiche und Berechnungsgrundlagen des Artikel 6 EED in Bezug auf den nationalen Kontext geklärt. Diese waren für die Identifizierung von Maßnahmen, Bestimmung der Sonderfallregelungen und Abschätzungen zum alternativen Ansatz erforderlich. Anschließend wurden die neuen Sanierungsanforderungen mit den bestehenden und bereits geplanten nationalen und europäischen Maßnahmen abgeglichen und Empfehlungen zur Charakterisierung von Ausnahmefällen formuliert. Zudem erfolgte eine rechtliche Prüfung der Umsetzungsbedarfe auf unterschiedlichen Verwaltungsebenen (Bund, Länder und Kommunen). In diesem Zusammenhang wurden mögliche Eigentümerstrukturen der Gebäude aufgezeigt.

Besonderes Augenmerk lag auf der Untersuchung, inwiefern die Wahl des alternativen Ansatzes ratsam für die nationale Umsetzung von Artikel 6 EED wäre und wie diese ausgestaltet werden könnte. Der hier gewählte Ansatz zur Berechnung des Einsparziels, der beim Alternativen Ansatz notwendig ist, ähnelt dem Vorgehen des BBSR zum vorherig geltenden Artikel 5 der Richtlinie 2012/27/EU, welches als Basis für die Umsetzung der Verpflichtungen über den alternativen Ansatz gilt. Dafür wurden die betroffenen Gebäudekategorien identifiziert und die zugehörigen Nettogrundflächen (NGF) sowie Anteile von Gebäuden mit weniger strengen Anforderungen nach den Kriterien in Artikel 6 EED abgeschätzt. Anschließend wurden mittels identifizierter Modellgebäude flächenspezifische Energieeinsparungen über die Energiebedarfe der Gebäude vor und nach einer Sanierung abgeschätzt. Danach wurden diese flächenspezifischen Energieeinsparungen auf unterschiedliche Gebäudekategorien angewandt und auf die jährlich zu sanierenden Flächen hochgerechnet, um das gesamte jährliche Einsparziel abzuleiten.

Weiterhin wurden die Anforderungen zur Erstellung eines Gebäudeinventars untersucht. Hierzu wurden bestehende und geplante Gebäudedatenbanken und andere relevante Ansätze zur Datenerfassung im Gebäudebereich analysiert. Aus geeigneten Ansätzen wurde ein erstes Konzept zum Aufbau eines nationalen Gebäudeinventars erstellt und sich daraus ergebende datenschutz- und datensicherheitsrechtliche Grundlagen dargestellt.

Forschungsleitfragen

Das Forschungsvorhaben sollte folgende Forschungsleitfragen beantworten:

• Welche Anforderungen sind in der EED bezüglich des Bilanzraums, der Sanierungsanforderungen und der Verpflichtungsgrundlagen für die Anwendung im nationalen Kontext definiert?

• Wie kann die in Artikel 6 EED beschriebene „alternative Vorgehensweise“ eine Option für Deutschland darstellen?

• Welche Anforderungen bestehen bezüglich der zu erstellenden Gebäudeinventare und wie können diese konzeptionell und unter Beachtung datenschutz- und datensicherheitsrechtlicher Aspekte erfüllt werden?

Ergebnisse

Unter den Begriff der „öffentlichen Einrichtungen“ fallen gemäß Artikel 2 Nr. 12 EED zwei unterschiedliche Kategorien:

1. nationale, regionale und lokale Behörden und

2. andere Stellen.

Nach der Legaldefinition der EED müssen letztere direkt von Behörden finanziert und direkt von Behörden verwaltet werden und dürfen nicht gewerblicher oder kommerzieller Art sein. Für die Einordnung als „Behörde“ ist die öffentlich-rechtliche Organisationsform der Einrichtung entscheidend. Dies umfasst die unmittelbare Staatsverwaltung, wie zum Beispiel die obersten Bundesbehörden.

Die im alternativen Ansatz (Artikel 6 Absatz 6 EED) erzielten Energieeinsparungen müssen der Höhe der erzielbaren Einsparungen des Standardverfahrens entsprechen, die anhand geeigneter Standardwerte zu schätzen sind (siehe Konzept). Die Ergebnisse des Projektes sind mit einigen Annahmen und Unsicherheiten behaftet, sodass sich im Laufe der weiteren Umsetzung des Artikel 6 EED abweichende Zahlen ergeben können. Aus diesem Grund werden die Zahlen an dieser Stelle nicht veröffentlicht.

Als Diskussionsgrundlage für die Wahl des Standardverfahrens oder des alternativen Ansatzes zur Erfüllung der Anforderungen des Artikel 6 EED wurden 15 qualitative Kriterien identifiziert. Der Aufwand und die Anforderungen, die entsprechenden Sanierungsziele zu erreichen ist, unabhängig von der Wahl der Umsetzungsoption, sehr hoch. Der alternative Ansatz erlaubt durch Anrechenbarkeit eines breiten Spektrums an technischen Maßnahmen eine flexiblere Umsetzung. Einen höheren Aufwand verursacht jedoch die zusätzliche Anforderung, Renovierungspässe für nicht auf NZEB sanierte Gebäude zu erstellen. Insgesamt ermöglicht der alternative Ansatz eine flexiblere Zielerreichung.

In Artikel 6 Absatz 5 EED werden Mitgliedsstaaten verpflichtet, ein öffentliches Gebäudeinventar zu erstellen. Dafür wurde ein erstes Konzept erstellt, welches bestehende Datengrundlagen miteinbezieht, die zu erfassenden Daten definiert und Möglichkeiten zu Prozessabläufen und Zuständigkeiten benennt. Der vorgeschlagene Prozessablauf umfasst die notwendige Akteursstruktur (Vollzugsbehörde, Datenversorgende, Auswertebehörde, IT-Betreiber), wofür mögliche zu involvierende Geschäftsstellen und Kriterien für die Zuordnung der Verantwortlichkeiten benannt wurden.