Maßnahmenkonzepte für einen klimaneutralen Gebäudebestand bis 2045

Das jahresscharfe Ziel der Reduktion von Treibhausgasemissionen im Gebäudesektor wurde im Jahr 2023 erneut verfehlt, wie der Projektionsbericht für Deutschland zeigt. Diese Studie beschreibt und bewertet deshalb politische Instrumente, mit denen die sektorspezifische Zielmarke bis 2030 und die Klimaneutralität bis 2045 erreicht werden kann und beschreibt relevante Akteure und spezifische Hemmnisse bei Umsetzung der politischen Instrumente.

Ausgangslage

Das Klimaschutzgesetz sieht die Klimaneutralität bis 2045, aber auch sektorspezifische Zielmarken für die Reduktion von Treibhausgasemissionen in den einzelnen Jahren vor (Abschnitt 2, § 4 Bundes-Klimaschutzgesetz 2021). Die Bilanzierung der Treibhausgasemissionen in den im Klimaschutzgesetz definierten Sektoren Energie, Industrie, Gebäude, Verkehr und Landwirtschaft erfolgt nach dem Quellenprinzip, welches besagt, dass Treibhausgasemissionen am Ort bzw. Sektor des Entstehens bilanziert werden.

Mit der Novellierung des Klimaschutzgesetzes im Jahr 2021 sind die Sektorziele für das Jahr 2030 auf 66 Mio. t CO2äq verschärft worden. Bis zum Jahr 2045 ist für alle Sektoren die Treibhausgasneutralität zu erreichen.

Eine Neufassung des Klimaschutzgesetzes wurde im Juni 2023 durch die Bundesregierung beschlossen und im April 2024 bestätigt. Während der Projektbearbeitung wurde die Novelle allerdings noch nicht verabschiedet, weshalb das Klimaschutzgesetz 2021 die Grundlage bildet.

Ziel

Das jahresscharfe THG-Minderungsziel wurde im Gebäudesektor im Jahr 2023 erneut verfehlt, wie der Projektionsbericht für Deutschland zeigt und vom Expertenrat für Klimafragen bestätigt wurde. Zur Erreichung des Sektorziels im Jahr 2030 sowie der Treibhausgasneutralität bis zum Jahr 2045 sind weitere Anstrengungen notwendig.

Ziel dieses Vorhabens war deshalb die qualitative und quantitative Bewertung von politischen Instrumenten im Gebäudebereich, mit denen der Zielpfad des Klimaschutzgesetzes 2021 aus einzelwirtschaftlicher Perspektive erreicht werden kann. Damit baute das Vorhaben auf dem Projekt Wege zur Erreichung eines klimaneutralen Gebäudebestands 2050 auf. Darin wurde untersucht, welche Ziellücke bis zum Jahr 2045 mit Bezug auf die Klimaneutralität besteht und mit welchem kostenoptimalen Zielpfad aus Gesamtsystemsicht eine vollständige Reduktion der Treibhausgasemissionen im Gebäudebereich erreicht werden kann.

Auftragnehmer des Projekts waren IREES – Institut für Ressourceneffizienz und Energiestrategien GmbH, Karlsruhe, Öko-Institut e.V., Freiburg, und Fraunhofer Institut für Solare Energiesysteme ISE, Freiburg.

Konzept

In einem ersten Schritt wurde ein kostenoptimaler, sektorübergreifender, zielkompatibler Minderungspfad mit dem Energiesystemmodell REMod modelliert. Dieser zeigte auf, wie sich unter Vorgabe der CO₂-Minderungsziele im Jahr 2030, 2040 und 2045 sowie eines CO₂-Budgets in den Jahren 2020 bis 2045 eine kostenoptimale Systemzusammenstellung unter Betrachtung der Sektoren Gebäude, Industrie, Verkehr sowie der Energiewirtschaft entwickeln könnte. Daraus wurden Handlungsbedarfe für die notwendigen Instrumente abgeleitet.

Anschließend wurden mittels einer Literaturrecherche, Expertenbefragung und Policy-Design-Workshops politische Instrumente für einen klimaneutralen Gebäudebestand zusammengestellt und (weiter)entwickelt.

Zur Bewertung der Instrumente wurde sowohl eine modellbasierte Abschätzung von Instrumentenbündeln und eine Einzelbewertung der Instrumente mit dem bottom-up Wirkmodell Politikinstrumente (WIRPOL) des Öko-Instituts durchgeführt. Für die modellbasierte Abschätzung wurde das von IREES betriebene agentenbasierte Gebäudesimulations- und Investitionsentscheidungsmodell Invert/ee-Lab verwendet. Insgesamt wurden ein Referenzszenario zur Darstellung der Entwicklung im Status quo sowie zwei Zielszenarien mit unterschiedlichen Schwerpunkten mit Invert/ee-Lab berechnet. Die Zielszenarien wurden danach zum Abgleich im Energiesystemmodell REMod gespiegelt, um die gesamtsystemischen Auswirkungen zu betrachten.

Abschließend wurde ein Monitoringkonzept entwickelt, um zum einen Hemmnisse für die Instrumente zu identifizieren als auch die Effekte und Wirksamkeit der Instrumente langfristig zu überprüfen. Damit wurden die Grundlagen für ein Werkzeug geschaffen, um politische Instrumente rechtzeitig inhaltlich und zeitlich zu korrigieren, damit diese ihre Wirkung entfalten.

Ergebnisse

Die Ergebnisse dieser Studie zeigen nicht nur den Handlungsbedarf zur Erreichung des Sektorziels 2030 sowie der Klimaneutralität 2045 auf, sondern bewerten die Wirkungsweise politischer Instrumente, die für die Zielerreichung eingesetzt werden können. Darüber hinaus zeigt die umfassende Analyse von zentralen Akteuren und Hemmnissen die Ansatzpunkte für ein wirksames Instrumentarium im Gebäudesektor:

Handlungsbedarf zur Reduktion der Treibhausgasemissionen

Die derzeit gültigen politischen Instrumente sind nicht ausreichend, um das Sektorziel 2030 und Klimaneutralität bis 2045 zu erreichen. Angereizt durch das Gebäudeenergiegesetz und die Bundesförderung für effiziente Gebäude sowie Rahmenbedingungen wie Energie- und CO₂-Preise wird zwar energetisch saniert und fossile Heizkessel werden gegen Wärmepumpen, Wärmenetzanschlüsse und Biomasse-Kessel getauscht, für die Zielerreichung sind jedoch weitere Anstrengungen notwendig.

Die Rolle der Effizienz im Gebäudesektor und im gesamten Energiesystem

Der mit REMod berechnete kostenoptimale Zielpfad zeigt, dass eine zügige Dekarbonisierung des Gebäudesektors aus sektorübergreifender Sicht günstiger ist, als wenn andere Sektoren des Klimaschutzgesetzes einen langsam dekarbonisierenden Gebäudesektor ausgleichen müssen. Vor dem kurzen Zeithorizont bis 2030 ist es sinnvoll, den Austausch der Wärmeversorgung gegenüber hoher Energieeffizienz zu priorisieren. Nicht zu vernachlässigen ist allerdings, dass eine energetische Sanierung von Gebäuden nicht nur zur Energieunabhängigkeit und zum Erhalt des Gebäudebestands beiträgt, sondern auch das Gesamtsystem entlastet.

Das Gelingen der Wärmewende hängt von dem Zusammenspiel einer Vielzahl von Akteuren ab, die unterschiedliche Perspektiven, Informationsgrade und auch Ziele haben

Für die erfolgreiche Umsetzung der Wärmewende müssen die Akteure unterstützt und ihre Hemmnisse adressiert werden. So wird beispielsweise zur Linderung des Fachkräftemangels im ausführenden Gewerbe (Sanitär, Heizung, Kälte) ein Instrumentenpaket vorgeschlagen, welches eine Attraktivitätssteigerung des Berufsbilds sowie eine Verschiebung der Ausbildungsschwerpunkte auf Digitalisierung und Klimaschutztechnologien beinhaltet.

Ziele des Klimaschutzgesetzes im Gebäudesektor sind mit wenigen zusätzlichen Instrumenten erreichbar

Im Referenzszenario ist bereits mit den bestehenden Instrumenten eine große Dynamik zu beobachten. Das Sektorziel 2030 und die Klimaneutralität sind deshalb mit wenigen zusätzlichen, aber effektiven Instrumenten zu erreichen. Die betrachteten Zielszenarien werden hinsichtlich Fokussierung von Dekarbonisierung der Wärmeversorgung und Effizienz unterschieden.

Wärmewende erfordert zusätzliche flankierende Instrumente, um die Akteure zu unterstützen

Neben den Instrumenten, die zu direkter Einsparung führen, sind weitere, flankierende Instrumente wie die verpflichtende Erstellung von individuellen Sanierungsfahrplänen, die Einführung eines digitalen Gebäudepasses oder eines Teilwarmmietenmodells notwendig: Für eine sozialverträgliche Wärmewende, zur Aufhebung des Fachkräftemangel sowie zur Unterstützung von Entscheidungsträgerinnen und Entscheidungsträgern durch Informationen.

Notwendigkeit eines Monitorings zur kontinuierlichen Überprüfung der Instrumentenwirkung und Zielerreichung

Eine konsequente Ex-ante- und Ex-post-Wirkschätzung von Instrumenten(-bündeln) sowie eine Fortschrittsmessung anhand geeigneter Indikatoren sind sinnvoll, um die Erreichung der Klimaschutzziele im Gebäudesektor zu gewährleisten. Datenseitige Voraussetzungen müssen hierfür geschaffen werden, um ein gezieltes Nachsteuern zu ermöglichen. Im Rahmen der Quantifizierung der Instrumentenwirkung sollte sich hierbei an Best Practices wie dem Aktionsprogramm Klimaschutz 2020 orientiert werden.